前言：

北京大学经济学院产融创新课题组于2019年12月20日开题研究矿业权出让收益制度（以下简称北大课题组）之后，新型冠状病毒肺炎疫情来袭，现在国内外政治、经济、矿业形势发生了巨变。疫情之下，我国举国上下空前团结，率先控制疫情开始复工复产，并决定今年“两会”于2020年5月21日、22日在京召开。“两会”期间，我国如何应对巨变，如何恢复经济，将是必须解决的问题。

大变局下，每个人都是历史的见证者和参与者。北大课题组有必要针对矿产资源法修改、能源法立法和矿业权出让收益征收事宜，以北大课题组两会矿业观察的名义，远观世界经济，近看我国矿业，聚焦矿业权出让收益，继续开展矿业权出让收益制度研究，在两会之前提出一些观点和建议，希望引起两会代表和委员及决策者们的重视。

一、我国矿业现状。

（一）我国矿业发展处于萎缩态势。

国家统计局年度公报显示：2013年我国采矿业固定资产投资总额为14750亿元，比上年增加10.9%；2017年采矿业固定资产投资总额为9209亿元，比上年减少10%，采矿业实现利润4587亿元，比上年增长2.6倍；2018年采矿业固定资产投资增长4.1%（2018年起未公布投资总额，只公布增长率，按此计算为9587亿元），实现利润5246亿元，比上年增长40.1%（按上述数据计算为14.4%）；2019年采矿业固定资产投资增长24.1%（按此计算为11897亿元），实现利润5275亿元，比上年增长1.7%（按上述数据计算为0.6%）。2019年与2013年相比，采矿业固定资产投资总额下跌19.3%，如果考虑我国近几年绿色矿山建设和生态修复导致投资增加及物价上涨因素，我国采矿业固定资产投资总额下跌幅度远远大于19.3%，这说明我国采矿业固定资产投资总额呈持续下降趋势，采矿业利润呈逐渐滩薄趋势。

中国矿业报发表的《2019年我国地质勘查形势分析与展望》披露，2019年我国地质勘查投资总额为164.12亿元（22日自然资源部数据172.11亿元），比2013年我国地质勘查投资总额1246亿元下跌86.8%。

2018年与2013年相比，五年内全国矿业权总个数减少47%，矿业权登记面积减少29%，其中探矿权总个数减少50%,探矿权登记面积减少30%，采矿权总个数减少46%，采矿权登记面积增加了7%,新立探矿权减少74%,新立探矿权登记面积减少91%，新立采矿权减少37%，新立采矿权登记面积减少58%。

（二）我国矿产品总需求在2035年前会持续小幅增长。

《中国工程科学》2019年01期发表的《2035年中国能源与矿产资源需求展望》预测：“2025年前多数大宗矿产将陆续达到需求峰值;2030年一次能源达到需求峰值时的结构会发生重大变化;2035年大部分战略性新兴矿产仍将保持需求增长。”

（三）我国矿产品进口总额在持续上升，多个战略矿种对外依存度过高。

中国国土资源经济发表的《2019年中国矿业市场形势分析现2020年展望》披露：2019年我国矿产品进口总金额为35783.7亿元，较2018年增长9.9%。而2019年主要矿产品价格总体回落，说明2019年我国矿产品进口总量高于9.9%。

公开资料显示：我国战略性矿产一共24个，包括能源矿产石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀；金属矿产铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆；非金属矿产磷、钾盐、晶质石墨、萤石。其中铬、镍、铁、铜、石油、铝2019年的对外进口依存度分别为97%、94%、80%、80%、70%、60%。

（四）我国矿业权退出很难得到合理补偿，矿业企业产权保护制度亟待改善和落地。

近几年来，大量依法取得的矿业权因资源整合、环保不达标、生态红线、建设项目压覆、与各种保护地重合等原因被退出，由于行政机关正在适用的矿业权压覆137号文等退出补偿政策与现行法律和最高法院的裁判依据相悖，可行政机关仍在执行这些规范性文件，因此众多尚未收回投资的矿业权人很难得到合理补偿或赔偿。那些未获合理补偿或赔偿的矿业企业在某种意义上已经成为了弱势群体，矿业企业产权保护制度亟待改善和落地。

（五）我国矿产资源禀赋不高，新增探明储量下跌，矿业发展后劲不足。

我国矿产资源分布较广，但资源禀赋不高，贫矿多富矿少，伴生共生矿床多单一矿床少，开采和选治难度大。由于近几年来我国勘查投入持续减少，导致勘查成果持续下降，新增探明储量持续下跌，矿业发展后劲严重不足。

（六）我国是全球最大的矿产品生产国和矿产品贸易国，但话语权缺失。

2018 年我国能源总产量占全球19%，能源总消费量占全球24%。全球统计的 40 种矿产资源中，我国有 30 种矿产消费量居世界第一位。我国重要矿产资源产量超过全球 30% 以上的矿种有 17 种，贸易量超过全球 30% 的矿种有 9 种。我国是世界上名副其实的矿产资源第一生产大国和第一贸易大国。但在定价、标准、规则、交易货币选择等方面，我国却没有话语权。

（七）我国平均税费水平高于成熟矿业国家、平均生产成本一直处于高位，国际竞争力不足。

我国的平均税费水平原来就高于成熟矿业国家，2016年起开始进行矿产资源补偿费税费平移到资源税中，2017年7月1日起征收矿业权出让收益，《资源税法》（2020年9月1日实施）修改后，我国矿业的平均税费水平又大幅增加。

2013年全国征收矿业权价款790.02亿元，矿产资源补偿费215.43亿元，资源税收入总额1005.65亿元，矿业权使用费19.08亿元，税费合计2030.18亿元。2018年全国资源税收入总额1630亿元，矿业权出让收益总额719.5亿元，矿产资源补偿费收入总额5.7亿元，矿业权使用费收入总额8.97亿元，税费合计2364.17亿元。五年内在全国矿业权总个数、矿业权登记面积、新立矿业权个数、新立矿业权登记面积全部减少的情况下，税费却增加了16%。说明我国矿业的税费负担正在加重，已经悖离了我国减税降费的初心。

（八）我国矿业办证难问题始终没有解决，矿政改革正在推进，个别中央文件有利于矿业发展，办证难问题有望得到缓解。

在我国，矿业权人办证难始终是难以解决的现实问题，有些矿业权人花费几年甚至十几年的时间跑断腿也办不成一个矿业权证，甚至有的矿业权人终于办到了证却发现收到的矿业权证即将到期或已经过期。好在2020年5月1日开始实施的矿业新政会解决一部分办证难问题，矿业权人办证难问题有望得到缓解。

2020年5月17日，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，为我国西部能源、矿产资源开发迎来了新机遇。

2020年5月18日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，我国矿业的市场化之路已经铺就。

（九）我国砂石价格暴涨为我国矿业敲响了警钟，十五部委发布的砂石行业指导意见可能会在其他矿种上重演。

2018年以来，受各种因素影响，我国砂石骨料如2019年的猪肉价格一样暴涨，由原来的按方计价发展到了按吨计价，更发展到2019年珠海拍卖的一块海砂采矿权达到了490元每立方米的天价。2020年3月25日，十五部委联合下发了《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》，用于平抑砂石骨料供应不足和价格暴涨。十余部委从联合为猪让路到联合为砂石骨料让路，给我国其他价格波动较大的矿种敲响了警钟。

（十）矿业对我国政治、军事、经济的贡献被弱化和抹黑，矿老板成为了涉黑涉腐的代名词。

人类90%以上的能源、80%以上的工业原材料、70%以上农业生产资料均来源于矿产资源。历史上每一次工业革命都与矿产资源紧密相关。当年新疆可可托海和辽宁杨家杖子这两个功勋矿为共和国偿还前苏联大部分外债、我国两弹一星的研发、建国后经济的快速发展、改革开放后的经济腾飞等历史都有着矿产资源的贡献。然而，近些年来，矿老板几乎成为了暴发户、破坏环境、涉黑涉腐的代名词，矿产资源对我国的贡献被弱化和抹黑。

殊不知矿产资源的探、采、选、冶处处是科学，矿业是投资大、周期长、风险巨大的顶级行业，100个取得探矿权的项目能够探明具有工业价值转为采矿权的不会超过5个，100个取得采矿权的项目最终能真正赢利的不会超过10个，每个矿业项目的最终成功，都是成千上万个矿业项目失败的结果，成功的矿业权人少之又少，进入民众视野的矿老板们，并不能代表全部矿业权人。

（十一）我国矿业投资的积极性在持续下降。

随着我国矿业政策的不断调整，随着我国探矿投资和采矿投资的双双下降，随着我国环保要求的提高，随着我国矿业空间的压缩，随着我国矿业人的被丑化，矿业投资的积极性正在持续下降。

（十二）个别地方政府对矿业发展持否定态度。

现在个别地方政府或个别地方领导对矿业存有偏见，以全域旅游、“生态优先”等借口，正在逐渐关闭境内的矿山，正在禁止新矿业权的设立，或者对矿业权采取各种限制。殊不知普通矿产是国家赖以生存的工业粮食，能源矿产是维持国家命脉的工业血液。

（十三）我国深部找矿、老矿山找矿前景堪忧。

原来的政策对深部找矿和老矿山找矿进行倾斜和鼓励，现在的政策深部找矿和老矿山找矿照样征收矿业权出让收益。由于深部找矿和老矿山找矿本来成本增加，再加上还要缴纳巨额矿业权出让收益，导致矿业权人无账可算，只能放弃深部找矿或老矿山找矿。而很多好的矿产资源往往就在深部或已经发现的成矿带内，这就导致我国后续资源无法接续，老矿山关闭又带来生态修复和就业等诸多社会问题。

（十四）生态红线、各种保护地、各种矿业权压覆、各种一刀切不断挤压矿业空间。

现在我国划入生态红线、自然保护区、公园、自然遗产、风景名胜区等各种保护地之内的国土面积已经超过了全部国土面积的25%，处于国际前列。而很多矿产资源恰恰就在这些保护地之内，这些保护地内一律禁止采矿可以理解，但一律禁止探矿值得商榷，一旦发生战争，一旦国外对我国采取矿产品供应卡脖子措施，我国矿产资源安全和能源安全将直接受到威胁。

实践中很多合法取得的矿业权往往要给一些建设项目让路，而建设单位与矿业权人签订矿业权压覆框架协议之后，往往很难落实赔偿或补偿事宜。甚至有些建设项目毗邻矿区直接上马，由此给矿业权人造成的损害根本不予赔偿。

实践中各种方式的一刀切轻则让矿业企业整改，重则让矿业企业停产甚至关闭或注销矿权。

这大大压缩了矿业的空间，致使大量的矿业权被退出，或者大量的矿业权不能形成产能。

（十五）内蒙古煤炭领域专项整治倒查20年正在成为我国矿业的热点。

2020年2月28日，内蒙古自治区召开煤炭资源领域违规违法问题专项整治工作动员部署会议，要求从2000年开始一查二十年，要求内蒙古境内在岗和近年退休职工，如实填表写明是否与矿有关。这不仅引起了内蒙人的关注，而且正在成为我国矿业的关注热点。

（十六）正在生产且有足够储量的矿山可能会获得超额利润。

随着我国矿业权的逐渐减少，随着我国新增矿业权的递减，随着国际疫情的发展，随着我国经济的复苏和进口矿产品的供应不足，正在生产且有足够储量的矿山可能会迎来矿产品价格因供需失衡而带来的价格上涨潮，从而在成本没有增加的情况下，获得超额利润，而那些没有能力转采或没有生产及没有足够储量的矿山，只能成为看客。

（十七）我国未取得采矿权的民营矿业企业融资难问题加剧。

由于矿业权价值具有不确定性，加之矿权评估和矿权抵押受到各种限制，因此，没有取得采矿权的民营矿业企业在金融机构融资势如登天。随着2019年《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》的出台，民营矿业企业在民间融资具有了入刑的风险，因此，民营矿业企业融资会越来越难。

（十八）我国矿业权交易市场冷清。

矿业权出让收益自1997年7月1日开始征收之后，矿业权一级出让市场价格与矿业权二级转让市场价格出现倒挂现象，导致我国矿业权交易市场冷清，个别矿业权交易所正在转型寻找新的出路。

（十九）我国矿产资源法与下位法相互冲突，矿法修改阻力巨大。

矿业权出让收益是财政部和原国土资源部共同出台的规范性文件，其法律位阶远低于《矿产资源法》，《矿产资源法》和配套法规并没有规定矿业权出让收益这一收费项目，根据税费法定原则，任何一项国家收费都应当根据《立法法》的规定，由全国人大或全国人大常委会通过的法律来规定，矿业权出让收益的征收显然缺少法律依据。

2020年5月1日开始实施的一些矿业新政为矿法的修改铺平了道路，但其中的部分条款有倒退现象，如2019年7号文第十一条规定：“中央或地方财政出资勘查项目，不再新设置探矿权，凭项目任务书开展地质勘查工作。”这似乎回到了计划经济时期吃大锅饭的时代，很难调动探矿者的探矿积极性。

现在矿业权作为用益物权已经被写入到了《物权法》之中，《民法总则》作为《民法典》的组成部分已经出台，《民法分则》正在准备在2020年两会上表决。矿业新政和《矿产资源法》的修改不能改变《物权法》和《民法典》的一些基本民事法律原则。然而，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）（送审稿）》第二十九条二款规定：“矿业权人以股权转让等形式变更矿业权实际控制人的，视为矿业权转让，应当办理登记手续。”这不但与最高法院的司法解释和典型案例冲突，而且还违反了《公司法》的规定，更违反了基本民事法律原则。

矿法送审稿转发司法部定向征询意见之后，汇集的意见众多，司法部向自然资源部函询的意见众多，矿法修改阻力巨大。

（二十）我国矿业走出去并不成功且面临诸多新挑战。

我国自2008年加大矿业走出去力度以来，受各种因素影响，我国矿业走出去并不成功。2020年4月24日，巴布亚新几内亚政府发布新闻，决定不批准紫金矿业控股的波格拉金矿特别采矿权延期申请；个别国家正在试图调整矿业政策；疫情导致的个别国家贫困加剧进一步增加了矿业投资的不确定性；个别走出去的矿业从业者出于自身安全的考虑开始辞职等等。种种迹象表明，我国矿业走出去正在面临诸多新挑战。

二、全球疫情背景下的国际矿业现状。

（一）全球经济大萧条正在逼近，全球矿产品总需求可能会持续下降。

联合国经济和社会事务部5月13日报告预测：2020年全球经济预估将大幅下滑3.2%，全球经济可能会经历自1930年代大萧条以来最严重的下滑。受此影响，全球矿产品总需求可能会持续下降。

（二）全球矿产品总产能可能持续下降。

受疫情影响，世界矿业巨头调低了矿产品产能，截止2020年3月24日，全球共有33个国家260个矿山停产，全球矿产品总产能可能会持续下降。

（三）全球探矿投资和采矿投资可能会陷入低谷。

2019年全球矿产品价格整体下降，2020年疫情之后，石油期货一度降至负值，天然气期货亦有降至负值风险，现在黄金价格已经突破1700美元关口。全球大萧条一旦漫延，全球探矿投资和采矿投资可能会双双陷入新一轮矿业低谷。

（四）全球矿业权交易活跃度下降。

全球疫情背景下，国际交往受限，各种不确定性增多，全球矿业权交易活跃度自然下降。

（五）受疫情影响，全球矿产品进出口贸易放缓。

随着各国矿山的停产、维修和减产，以及各国闭关锁国的影响，疫情结束之前，全球矿产品进出口贸易自然放缓。

（六）个别国家涉矿政策调整，排外排华情绪加重。

印尼从2020年1月1日起禁止镍矿石出口，澳大利亚议员提议禁止向我国出口铁矿石，种种迹象表明，个别国家排外排华情绪加重。

（七）个别国家民族保护主义在抬头，投资环境恶劣。

疫情之后，个别国家受一些政客的扇动，国家民族保护主义有抬头之势，我国矿业走出去投资环境会变得更加恶劣。

（八）受疫情影响，全球贫困人口增加，矿业投资目的地国的安全风险增加。

受疫情影响，个别国家的贫困人口会增加，社会治安会出现问题，矿业投资目的地国的安全风险会增加，这也是个别矿业从业者辞职的原因。

（九）全球疫情短时间内难以结束，国际政治经济交往受限，国际矿业投资长期低迷可能会成为大概率事件。

WHO官员表示，全球疫情可能会延续五年，若疫情短时间内难以结束，则国际投资环境难以改善，国际政治、经济、文化交往受限，国际矿业投资长期低迷可能会成为大概率事件。

三、建议我国尽早停止矿业权出让收益的征收。

（一）两会之后，我国经济复苏脚步会加快，矿业复工复产会提速。

两会之后，我国经济复苏的脚步必然加快，全国将全面复工复产，受全国复工复产潮影响，矿业复工复产必然会提速。砂石行业指导意见仅是一个开始，适时松动国家急需的矿产资源开采政策，成为可能。

（二）随着我国经济的复苏，矿产品总需求会恢复正常甚至有上升趋势，而国际矿产品进口可能难以满足需求，我国需要做好关键矿种矿产品产能增加的准备。

（三）受《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（即35号文）的影响，大量准备探转采的矿业企业和需要增加储量的采矿企业、以及因拖欠矿业权价款或矿业权出让收益无法采矿权延续的采矿企业，因无法缴纳矿业权出让收益而取得不了《采矿许可证》，在复工复产的大背景下，政策应适当调整。

（四）广西自然资源厅发布的矿业权出让收益基准率为矿业企业在生产环节交纳矿业权出让收益开了一个好头，各地应当允许矿业企业缓交矿业权出让收益或允许在生产环节征收矿业权出让收益。

（五）在取得《采矿证可证》之前向矿业权人征收矿业权出让收益的做法犹如杀驴卸磨，比卸磨杀驴还违背经济规律，与成熟矿业国家的通常做法相悖，既扼杀矿业权人使矿业权人因无法开采而关闭或破产，又让国家受损使国家无法征收比矿业权出让收益更多的其他税费。在我国恢复经济之际，我国应当停止征收矿业权出让收益。

（六）《矿产资源法》正在修改，矿业税费制度正在重构，矿法修改意见一旦通过，矿业权出让金（北大课题组建议为矿业权出让款）将成为一项新的收费制度，根据税费法定原则，矿业权出让收益将来会因未写入矿法而无法转正。建议在矿法修改之前，在停止征收矿业权出让收益的同时，尽早试点征收矿业权出让款。

截止2020年5月20日，全球累计确诊新冠肺炎已经超过500万例，WHO提醒控制住疫情或需五年，全球疫情正在走向常态化。公开信息显示美国过百名儿童感染与新冠肺炎有关的未知疾病，各种未知的国际流行传染病可能会不断侵扰全人类。WHO召开的第73届世界卫生大会全球视频会议表明，人类命运共同体这一理念正在被更多的国家接受。美国的退群和美国对我国的摸黑改变不了时代的步伐。我国的20亿美元国际援助和共享疫苗承诺及德法倡议的5000亿欧元救助基金计划，提醒人类应当团结一致、面对现实、共克时艰。我国虽然即将战胜疫情，但战胜可能到来的世界经济大萧条、战胜排华国家的种种侵扰，尚需时日。我国唯有迅速恢复经济，才能有精力有能力在世界范围内有所担当，而经济恢复需要矿业支撑，矿业支撑需要剔除阻碍矿业发展的不当政策，所以，尽快停止矿业权出让收益的征收，是我国应当作出的正确选择。