二〇一〇年九月八日，原国土资源部发布《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》国土资发(2010)137号（下称137号文），对建设项目压覆矿产资源如何审查、申请、批准、备案、补偿等事宜作出了规定，随后，各省市自治区所属自然资源厅（局）依据137号文相继出台了地方配套规定。由于137号文第四条（三）款第1项和第2项规定的是补偿而非赔偿，且将补偿的范围限定在如下两部分：一是矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；二是所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。因此导致建设项目压覆矿产资源时，建设单位希望以137号文和地方配套规定为依据，只补偿矿业权人直接损失；而矿业权人则希望以《物权法》和《侵权责任法》为依据赔偿直接损失和间接损失。司法部办公厅正在审查的《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)(送审稿)》第十四条第三款规定：“压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并给予合理补偿”，此款沿用了137号文的补偿思路。笔者为此检索到中国裁判文书网上涉及137号文的19个行政压覆裁判文书，发现137号文在司法实践中的应用并不多，且各级各地法院对137号文的引用和裁判思路并不一致。为此，笔者梳理19个行政裁判文书的裁判摘要，希望对陷入矿业权压覆纠纷中的当事人有所启示。

一、十九个与137号文有关的行政压覆案件的由来

笔者在中国裁判文书网上输入“压覆”二字，在公示的9千多万篇裁判文书中检索出1374篇裁判文书，占全部公示案件的万分之1.53，说明涉及压覆的案件在司法实践中少之又少。其中民事裁判文书849篇、刑事裁判文书125篇、行政裁决文书339篇、执行裁判文书61篇。也就是民事压覆案件点全部压覆案件的62%,刑事压覆案件点全部压覆案件的9%,行政压覆案件点全部压覆案件的25%,执行压覆案件点全部压覆案件的4%。

再输入“进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知”，在结果中检索出92篇裁判文书，其中民事裁判文书73篇，行政裁判文书19篇，也就是涉及137号文的压覆案件不足全部压覆案件的7%，而涉及137号文的压覆案件中，没有刑事压覆案件和执行压覆案件。其中涉及137号文的行政压覆案件占全部压覆案件的1%、占行政压覆案件的6%、占涉及137号文的压覆案件的21%。涉及137号文的民事压覆案件占全部压覆案件的5%、占民事压覆案件的9%、占涉及137号文的压覆案件的79%。显然，137号文在压覆案件中很少涉及，可见，在诉讼实践中，法官、当事人和律师很少适用137号文解决压覆纠纷。

在19篇涉及137号文的行政压覆裁判文书中，其中广西壮族自治区、贵州省各3篇，北京市、河北省、湖北省各2篇，辽宁省、浙江省、安徽省、重庆市、云南省各1篇；最高人民法院1篇、基层人民法院3篇、高级人民法院4篇、中级人民法院11篇，2020年2篇、2019年9篇、2018年2篇、2017年4篇、2016年和2015各1篇，一审10篇、二审7篇、再审2篇，判决10篇、裁定9篇。这些数据说明，涉及137号文的行政压覆案件相对分散。

二、十九个与137号文有关的的行政压覆案件裁判文书摘要

为充分了解19篇涉及137号文的行政压覆案件法院裁判思路，现将相应裁决文书一一摘录如下，供大家研究、思考：

1、北京市高级人民法院中卫市源盛矿业有限责任公司与自然资源部其他二审行政判决书（2019）京行终8528号

2019年5月15日，自然资源部针对源盛矿业作出自然资复议〔2019〕178号（决）行政复议决定书，依据《行政复议法》第九条和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，宁夏自然资源厅提供的证据能够证明源盛矿业最晚知道《关于改建铁路包兰线银川至兰州段扩能工程压覆中卫市源盛矿业有限责任公司铁矿资源的批复》（下称466号批复）的时间应该是2016年12月8日，源盛矿业于2019年2月22日向自然资源部提出行政复议申请已超出法定期限，不符合行政复议受理条件。自然资源部决定驳回源盛矿业的行政复议申请。源盛矿业不服，诉至北京市第一中级人民法院，请求法院判决撤销被诉复议决定。

一审法院判决认为，即使466号批复未向源盛矿业送达，但在案事实能够证明源盛矿业最迟已于2016年12月8日知晓466号批复的内容，其应在2017年12月8日前向自然资源部提出行政复议申请，但其于2019年1月30日方提出，明显超过最长的行政复议申请期限。故一审法院依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回了源盛矿业的诉讼请求。

二审法院认为：由于源盛矿业并非466号批复的申请人，该批复也未直接送达源盛矿业，且未包含针对该批复可复议或诉讼以及相应期限等内容，故源盛矿业针对该批复的行政复议期限，应自其知道或者应当知道复议申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过两年。即便如源盛矿业所主张，466号批复涉及不动产，源盛矿业申请复议的期限也应从其知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但自其2016年12月8日知道466号批复内容之日起最长不得超过两年，其行政复议申请依旧超过了行政复议申请期限。

关于撤销压覆登记的请求。参考原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条第（四）项的规定，建设单位应在收到同意压覆重要矿产资源的批复文件后45个工作日内，到项目所在地省级国土资源行政主管部门办理压覆重要矿产资源储量登记手续。45个工作日内不申请办理压覆重要矿产资源储量登记手续的，审批文件自动失效。据此，压覆登记属于独立于压覆批复的行政行为，后者合法性仅是前者合法性的必要而非充分条件。自然资源部于本案中不应超出复议请求范围对该项请求进行审查，更不宜在被申请人未提供该登记行为的证据、依据和有关材料的情形下，径行以该请求实质是对466号批复不服为由一并予以驳回。

综上，被诉复议决定认定源盛矿业针对466号批复的复议申请超期结论正确，本院应予支持。一审法院判决驳回源盛矿业的诉讼请求结论正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二〇二〇年一月十五日

本案二审法院参照137号文第四条第(四）款，认为压覆登记属于独立于压覆批复的行政行为，后者合法性仅是前者合法性的必要而非充分条件，认为一审未同时就压覆批复和压覆登记进行审理是正确的，从而维持一审判决。

2、最高人民法院南京兴建建筑机械租赁有限公司、安徽省岳西县人民政府资源行政管理再审审查与审判监督行政裁定书（2019）最高法行申8291号

南京兴建公司申请再审称：岳西县政府未办理土地用途变更手续，未办理压覆矿产资源审批手续，未通知并经过南京兴建公司同意，就在涉案矿区进行开发建设的行为违法。一、二审法院认定事实、适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，再审改判支持南京兴建公司的一审诉讼请求。

岳西县政府答辩称：南京兴建公司不是涉案地块的使用权人，更不是所有权人。

本院经审查认为，《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第四条规定：“确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告……建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。”根据上述规定，负责工程项目建设的建设单位是了解工程所在地区矿产资源分布与开采情况、压覆重要矿产资源报批的责任主体。本案中，承建岳西县LNG储备调峰综合站项目的是海能公司，负责涉案土地“三通一平”工作的是岳西县重点工程建设管理局，南京兴建公司主张岳西县政府未办理压覆矿产资源审批手续违法，缺乏事实根据和法律依据。

综上，南京兴建公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定驳回南京兴建建筑机械租赁有限公司的再审申请。

二〇二〇年一月八日

本案引用137号文第四条的规定，认为负责工程项目建设的建设单位是了解工程所在地区矿产资源分布与开采情况、压覆重要矿产资源报批的责任主体，从而认为岳西县政府不是责任主任，从而驳回再审申请。

3、遵义市中级人民法院余庆县黔磊石材有限责任公司与余庆县人民政府一审行政判决书（2019）黔03行初600号

原告黔磊石材公司诉讼请求：1、请求依法撤销被告作出的《余庆县人民政府征收补偿裁决书》(余府征补决字〔2019〕01号)；2.依法判令被告对原告矿区林地、办公楼及加工区土地、加工区办公楼及厂房、加工区装修及附属设施、加工区机器及设备等作出征收补偿决定；3.依法判令被告向原告支付各种补偿费75859933.32元;4.本案诉讼费由被告承担。

本院经审理查明：因贵州省湄潭至石阡高速公路（以下简称湄石高速）建设，需要对黔石材公司的余庆县××镇二龙村石灰岩矿山进行征收。2019年8月26日，余庆县政府作磊出余府征补决字〔2019〕01号《余庆县人民政府征收补偿裁决书》：一、对被征收人矿产区域内相关补偿共计344.798565万元。。二、退还被征收人申请许可时缴纳的20万元环境治理保证金，由被征收人联系余庆县自然资源局落实退还工作。

另查明，2018年10月11日，遵义市交通运输局向黔磊石材公司出具《承诺书》，承诺待项目申报落实后，由项目业主根据实际压覆量情况和贵单位协商赔偿事宜并签订正式的赔偿协议。2018年10月14日，遵义市交通运输局与黔磊石材公司签订了《压覆协议》，该协议约定根据实际压覆黔磊石材公司的矿产资源量，双方协商同意，按相关规定进行补偿。2018年12月27日，贵州省自然资源厅向遵义市交通运输局出具了《关于〈贵州省湄潭至石阡高速公路项目建设用地压覆矿产资源评估报告〉批复》（黔自然资审批函〔2018〕201号），该批复载明余庆县××镇二龙村石灰岩矿山采矿权范围内（333）压覆矿产资源33.94万m3，并载明所压覆的饰面用灰岩、大理石和建筑石料用灰岩矿产资源中，黔磊石材公司（周光井）等已分别设有采矿权，你局应按与各矿业权人签订的协议，履行相关补偿事宜。

本案在庭审过程中，黔磊石材公司口头提出对案涉采矿权的利润进行评估鉴定。

本院认为，依照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)第四条第三项“补偿范围原则上应包括：1.补偿范围原则上包括被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）”的规定，对于黔磊石材公司被压覆的矿产资源，应当按照其被实际压覆的资源储量在当前市场条件下的价款标准作补偿。余庆县政府于2019年8月26日对黔磊石材公司的矿产资源作出补偿，是以黔磊石材公司获得开采权而未开采部分，参照2019年5月24日其出让给余庆县吉泰矿业有限责任公司的余庆县构皮滩镇大林湾饰面石材矿山的每立方米/3元单价的标准进行补偿。余庆县政府在未查明前述参照标准是否与当前市场条件下的价款标准相符的情况下，就径行按该标准作出补偿，属事实不清，适用法律法规不当。同理，黔磊石材公司认为应当按照评估案涉采矿权利润进行补偿的理由亦不成立，本院不予采纳。

依照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)第四条第三项“补偿范围原则上应包括：2.所压覆矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”的规定，余庆县政府应当对黔磊石材公司已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失等项目进行全面核实。黔磊石材公司上述的加工区固定资产，也属搬迁相应设施等直接损失的范畴，余府征补决字〔2019〕01号《余庆县人民政府征收补偿裁决书》中未对该项投入进行补偿，也未说明不予补偿的具体原因。故该补偿裁决书存在未查明事实、遗漏补偿项目的情形。

根据庭审查明，因《湄潭至石阡高速公路余庆段土地及拆迁安置补偿实施方案》无案涉矿产资源价值的补偿标准，且余庆县政府亦未提供该实施方案和该裁决书所参照的案涉矿产资源价值的补偿标准已向黔磊石材公司进行公示的相关证据，本院认为该裁决书程序违法。

综上所述，黔磊石材公司请求撤销余庆县政府作出的余府征补决字〔2019〕01号《余庆县人民政府征收补偿裁决书》的诉讼请求成立，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条之规定，判决如下：

一、撤销余庆县人民政府作出的余府征补决字〔2019〕01号《余庆县人民政府征收补偿裁决书》；

二、由余庆县人民政府于本判决生效后六十日内对余庆县黔磊石材有限责任公司重新作出征收补偿的具体行政行为。

二〇一九年十二月十九日

本案依据137号文第四条第（三）款的规定，认为余庆县人民政府作出的裁决书事实不清，判决撤销裁决书、重新作出征收补偿的具体行政行为。

4、恩施土家族苗族自治州中级人民法院咸丰县丁寨乡十字路水泥配料用红土矿、咸丰县自然资源和规划局资源行政管理其他(资源)二审行政裁定书2019）鄂28行终248号

上诉人咸丰县丁寨乡十字路水泥配料用红土矿一审诉称，参照国土资源部（国土资发〔2010〕137号）《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》规定，被告在新的土地使用人湖北高路鄂西高速公路有限公司没有提交与原告签订同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿的协议情况下，即办理了咸丰县丁寨乡水泥配料用红土矿压覆矿产资源储量全部压覆登记，登记行为无效。该无效登记行政行为是导致原告损失不能得到足额补偿的直接原因，被告应当承担全部的赔偿责任。综上，请求人民法院判决：1.确认咸丰县自然资源和规划局关于咸丰县丁寨乡水泥配料用红土矿压覆矿产资源储量登记的行政行为无效。2.判令被告向原告赔偿经济损失4658777.70元；3.判令被告承担本案诉讼费用。

原审法院认为， 2014年4月17日，原告经营者钟坚诉被告湖北高路鄂西高速公路有限公司财产损害赔偿纠纷一案中，向人民法院提交了压覆矿产资源储量登记书复印件，拟证明原告的矿区已被压覆的事实。因此，原告至迟于2014年4月17日就知道或者应当知道被告所作行政行为的内容，其于2019年6月14日提起诉讼，明显超过法定的起诉限期。

关于原告申请行政赔偿的诉讼请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款，因原告诉请确认被告关于咸丰县丁寨乡水泥配料用红土矿压覆矿产资源储量登记的行政行为无效超过起诉期限，其赔偿请求亦超出起诉期限，应予驳回。

综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告咸丰县丁寨乡十字路水泥配料用红土矿的起诉。

本院认为，上诉人咸丰县丁寨乡十字路水泥配料用红土矿在民事诉讼中对压覆矿产资源储量登记提出异议，可视为其主张权利，符合行政诉讼法规定的起诉期限扣除或者延长等作为计算起诉期限特殊情形的法定事由，行政诉讼的起诉期限可以从民事判决生效之日起重新计算。本案中，湖北省高级人民法院2017年10月25日作出终审判决，上诉人2019年5月提起行政诉讼，显然超过法定起诉期限。

综上，咸丰县丁寨乡十字路水泥配料用红土矿的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

二〇一九年十二月十八日

本案原告参照137号文的规定，认为建设单位未与原告签订补偿协议被告即作出压覆登记，为此要求确认压覆登记行为无效并赔偿经济损失，一审法院对137号文并未进行评价，而是以超过诉讼时效为由驳回起诉，二审法院予以维持。

5、贺州市中级人民法院北流市华宇水泥有限公司与贺州市人民政府、贺州市自然资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政裁定书（2019）桂11行初76号

原告诉称，原告于2008年9月28日取得了勘查项目名称为“广西贺州市平地寨锰矿普查”的探矿权并取得勘查许可证。后来原告发现，两被告出让给第三人的地块位于原告《广西贺州市平地寨锰矿普查》勘查许可证确定的范围之内，原告探矿区被压占的面积达0.67平方公里，压覆或破坏已探明的锰矿资源净储量29.39万吨，造成的经济损失达1.119亿元。依照《矿产资源法》、《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》及《广西进一步规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》等法律法规及规章的规定，建设项目用地需压覆已设置矿业权的重要矿产资源的，须征得矿业权人同意并办理补偿手续，但两被告在挂牌出让上述地块时并未告知原告，亦未办理相关矿区的压覆补偿手续，其行为已严重违反了《矿产资源法》等法律法规的规定，严重损害了原告的合法权益。请求法院依法：一、认定两被告挂牌出让宗地编号为***号、***号地块的土地使用权违法。二、认定两被告就宗地编号为***号、***号地块和受让人签订《国有建设用地使用权出让合同》违法。三、认定两被告就宗地编号为***号、***号地块向受让人颁发《国有土地使用权证书》违法。四、判令两被告共同赔偿原告经济损失1.119亿元。五、两被告承担本案诉讼费。

本院认为，作出挂牌出让土地及签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政行为的机关是贺州市自然资源局。2016年贺州市人民政府颁发《国有土地使用权证》的行政职权已变更由贺州市不动产登记局行使。贺州市人民政府不是本案适格被告，原告错列贺州市人民政府为被告，经庭审释明，原告拒绝变更；且本案不属于本院管辖。本院依法驳回原告的起诉。

依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项规定，裁定如下：

驳回原告北流市华宇水泥有限公司的起诉。

二〇一九年十二月十二日

本案原告认为被告未办理压覆登记也未签订补偿协议，将原告矿业权范围内的土地通过挂牌方式出让给第三人的行为违反了《矿产资源法》和137号文的规定，为此要求确认土地出让行为违法并赔偿经济损失，法院并未回应137号文的适用问题，以被告诉讼主体不适格为由裁定驳回起诉。

6、贺州市中级人民法院北流市华宇水泥有限公司与贺州市人民政府、贺州市自然资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政裁定书（2019）桂11行初75号

二〇一九年十二月十二日

本案与第5案类似。

7、贺州市中级人民法院北流市华宇水泥有限公司与贺州市人民政府、贺州市自然资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政裁定书（2019）桂11行初77号

二〇一九年十二月十一日

本案与第5案类似。

8、贵州省高级人民法院贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司、桐梓县人民政府二审行政判决书（2019）黔行终1089号

天坪矿业公司一审诉称，因渝黔快速铁路建设，其矿区被征收、压覆。桐梓县政府于2018年7月17日作出的桐府征决字〔2018〕2号《桐梓县人民政府征收补偿决定书》对其采矿权仅补偿22.18万元，对其所有的河堡溪水电站清淤费仅补助4万元。因对该决定书不服，请求：1.撤销〔2018〕2号征收补偿决定书第一条第（二）款关于采矿权资源补偿，第（三）款关于被征收人河堡溪水电站损失赔偿问题的内容；2.判决桐梓县政府及渝黔铁路公司补偿36540万元（最终以法院委托评估的金额为准）；3.判决桐梓县政府及渝黔铁路公司在征收决定作出前私自在其采矿区内非法开采而导致的损失9951万元及利息进行补偿；4.由被告承担本案诉讼费用。

一审法院认为，依照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)第四条第三项“补偿范围原则上应包括：1、补偿范围原则上包括被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）”的规定，对于天坪矿业公司被压覆的矿产资源，应当按照被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款进行补偿。桐梓县政府在未查明前述参照标准是否与当前市场条件下所应缴的价款相符的情况下，就径行按实缴价款作出补偿，事实不清，适用法律法规不当。同理，天坪矿业公司认为应当按照市场价值评估矿产资源并进行补偿的理由亦不成立，不予采纳。

依照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)第四条第三项“补偿范围原则上应包括：2、所压覆矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”的规定，桐梓县政府应当对天坪矿业公司已建的开采设施投入等项目进行全面核实。天坪矿业公司在生产中所使用的矿洞，也属开采设施投入的范畴，〔2018〕2号征收补偿决定书中未对该项投入进行补偿，也未说明不予补偿的具体原因。该决定书存在未查明事实、遗漏补偿项目的情形。

桐梓县政府〔2018〕2号征收补偿决定书未审查停产停业事实，未说明应否对该项损失作出补偿的理由，属于审查事实不清，适用法律不当。

遵义市中级人民法院作出（2017）黔03行初37号行政判决书于2017年8月31日已经生效，但桐梓县政府直至2018年7月17日方作出〔2018〕2号征收补偿决定书，该征收补偿决定书超过规定的期限；另，天坪矿业公司和河堡溪水电站属于不同的法律主体，生效判决也仅判令对天坪矿业公司作出具体行政行为，但桐梓县政府在〔2018〕2号征收补偿决定书中对不同主体的天坪矿业公司和河堡溪水电站作出补偿，也超出了生效判决明确的补偿主体。该补偿决定书程序违法。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及第七十二条之规定，判决如下：一、撤销桐梓县人民政府作出的桐府征决字〔2018〕2号征收补偿决定书；二、由桐梓县人民政府于本判决生效后六十日内对贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司重新作出征收补偿的具体行政行为。案件受理费50元，由桐梓县人民政府负担。

本院认为，《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）第四条第三款确定了被压覆矿产资源“补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”目前，对于建设项目压覆矿产资源的审批及补偿，该文件仍为有效。且本案渝黔铁路的修建涉及重大公共利益，对被压覆矿产资源的补偿以矿业权人的直接经济损失为补偿范围，较好地平衡了公共利益与个人利益，一审法院认为以该文件作为参考，计算被压覆矿产资源补偿金额并无不当。

一审判决整体撤销桐梓县政府〔2018〕2号征收补偿决定书，并未否定该决定书中关于进厂公路占地及建设费用补偿确定的合理金额。且〔2018〕2号征收补偿决定书有多处事实不清、证据不足的问题，整体撤销该决定书，判决桐梓县政府重新作出征收补偿的具体行政行为，在尊重行政机关裁量权的同时，也并未侵犯当事人的诉讼权益。

综上，上诉人天坪矿业公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

二〇一九年九月十日。

本案一审法院将137号文作为认定行政征收行为是否查清事实的依据，二审法院认为一审参考137号文计算补偿金额并无不当，并且认为137号文第四条第（三）款规定的补偿范围，较好地平衡了公共利益与个人利益。

9、咸丰县人民法院咸丰县丁寨乡十字路水泥配料用红土矿与咸丰县自然资源和规划局资源行政管理:地质矿产行政管理(地矿)一审行政裁定书（2019）鄂2826行初52号

二〇一九年八月五日

详见第4案。

10、安徽省高级人民法院南京兴建建筑机械租赁有限公司与岳西县人民政府土地行政征收二审行政裁定书（2019）皖行终391号

二〇一九年五月六日

详见第2案。

11、红河哈尼族彝族自治州中级人民法院河口瑶族自治县瑶山乡人民政府、河口金伟矿业有限公司乡政府二审行政判决书（2019）云25行终13号

一审法院经审理查明：2010年8月，原告经云南省国土资源厅招拍挂程序取得了云南省瑶山乡铜多金属矿普查探矿权，2014年9月该探矿权取得延续。双方于2016年3月16日签订了《同意压覆协议》[瑶族文化生态园（一期）]、《同意压覆协议》[瑶族文化生态园（二期）]、《同意压覆协议》（盘王古镇）。《同意压覆协议》签订后原告无法在此区域进行勘探作业，给原告造成了巨大经济损失，向法院起诉，要求被告赔偿探矿权被压覆的经济损失1069316.9元及利息118524元。庭审中原告的请求变更为：判令被告赔偿原告因瑶族文化生态园（一期）、（二期）项目压覆探矿权造成的经济损失及利息。

一审法院认为，参照国土资源部国土资发（2010）137号《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》精神：“（三）建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则应包括；1、矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2、所压覆的矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施投入等直接损失。”被告作为国家行政机关应当依法严格执行国土资源部的文件精神，切实保护原告的合法权益，与原告平等协商处理相关补偿事宜，故对被告以签订了河口县瑶山乡瑶族文化生态园建设项目（一期）《同意压覆协议》为由不予补偿的观点不予支持。

原告的探矿权是特殊的用益物权，受法律保护，被告在原告合法享有探矿权期限内进行项目建设压覆原告的探矿权，应对原告进行相应补偿，故对被告辩称原告的勘查许可证有效期届满且未依法办理延期登记手续为由而不予补偿的理由不予支持。原告在没有勘查普查前，取得探矿权交纳的价款，与勘查普查结果没有必然的因果关系。为此，被告以探矿权到期限是否延续、不作压覆处理、无矿产资源为由不予补偿的意见不予支持。

因双方未对补偿达成一致协议，且补偿的原则为直接损失，故对原告要求支付利息的诉请不予支持。依照《中华人民共和国物权法》第一百二十一条、第一百二十三条、第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款的规定，判决：一、被告河口瑶族自治县瑶山乡人民政府于本判决生效之起十五日内向原告河口金伟矿业有限公司支付探矿权被压覆的补偿款48794元。二、驳回原告河口金伟矿业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告河口瑶族自治县瑶山乡人民政府负担。

宣判后，瑶山乡政府不服，上诉称：1、一审法院认定《同意压覆协议》签订后被上诉人无法在此区域进行勘探作业，给被上诉人造成经济损失，不符合事实。2、一审法院于（国土资（2010）137号）文件的适用前提不顾，片面地适用补偿条款，适用法律错误。3、是否应该进行补偿关键看被上诉人是否有损失，就是被上诉人是否已经探明有矿产资源和影响其正常勘探，压覆行为并未给被上诉人造成损失。请求二审法院撤销一审判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求。

本院认为，《中华人民共和国物权法》一百二十三条、第四十二条第一款、第三款、第一百二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，参照国土资源部国土资发（2010）137号《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》的内容“（三）建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则应包括；1、矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2、所压覆的矿产资源分担的勘察投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施投入等直接损失。”探矿权是一种用益物权，用益物权人对矿产资源享有占有、使用和收益的权利。双方签订的《同意压覆协议》系双方真实意思表示，合法有效。由于上诉人的瑶山乡瑶族文化生态园建设项目对被上诉人的用益物权产生限制，损害被上诉人作为探矿权人的权益，使被上诉人不能在被压覆的范围内作业，客观上对被上诉人造成一定的经济损失，故被上诉人应当得到相应补偿。一审判决依据被上诉人提交的办理《矿产资源勘查许可证》所支付的相关费用及实际压覆土地面积计算出补偿数额，符合双方签订的协议及法律规定，本院予以支持。为此判决驳回上诉，维持原判。

二〇一九年四月二十三日

本案一二审法院均参照137号文第四条第（三）款的规定，判决按直接损失予以补偿。

12、遵义市中级人民法院贵州省桐梓县天坪萤石矿业有限公司与桐梓县人民政府一审行政判决书（2018）黔03行初501号

二〇一八年十二月二十五日

详见第8案。

13、唐山市中级人民法院遵化市强庄子孙玉林采选有限公司与遵化市人民政府不服行政侵权赔偿决定行政赔偿判决书（2016）冀02行赔初12号

原告孙玉林采选公司诉称， 2007年10月1日，原告通过依法转让方式取得了龙湾铁矿的探矿权，被告于2015年12月4日给唐山市国土资源局复函”此地块在《遵化市总体规划2013年一2030年》中位于城市中心规划建设用地范围之内，我市不同意设置该采矿权”。至此，原告的探矿权转采矿权无法继续审批，使得原告投入的五仟万元资金无法收回。2016年6月8日原告向被告提出行政赔偿申请，8月5日被告出具了遵政行赔决字（2016）第l号行政赔偿决定书，决定对赔偿申请人的行政赔偿请求不予支持，原告遂提起行政诉讼，请求判令被告赔偿各项经济损失120051285.07元。

被告遵化市人民政府提交《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》作为证据，证明压覆客观存在时的赔偿范围。答辩称，一、被答辩人所诉事实不清，证据不足。二、其所诉请求不具体、不明确，且无权威机构的鉴定意见。故请求人民法院依法驳回其起诉。

经审理查明，2007年10月1日原告孙玉林采选公司与遵化市恒威矿业有限公司签订探矿权转让合同，取得遵化市龙湾铁矿详查权。2011年3月21日河北省国土资源厅认为该矿产资源储量评审材料符合规定的备案要求，予以备案。2015年4月1日遵化市国土资源局作出遵国土资发【2014】62号《遵化市强庄子孙玉林采选有限公司龙湾铁矿拟设采矿权立项申报书》的请示，表示该探矿权范围内无违法采矿行为。2015年12月4日遵化市人民政府作出遵政字【2015】74号《关于遵化市龙湾铁矿拟设采矿权事宜的复函》，称根据市规划部门意见，龙湾铁矿拟设采矿权区域在《遵化市城乡总体规划（2013-2030年）》中位于城市中心规划建设用地范围之内，我市不同意设置该采矿权。2016年6月8日原告向遵化市人民政府提出120051285.07元的行政赔偿申请，遵化市人民政府于2016年8月5日作出遵政行赔决字（2016）第1号《关于遵化市强庄子孙玉林采选有限公司行政赔偿决定书》，称行政赔偿申请缺乏客观证据支持，对赔偿请求不予支持。

本院认为，2007年原告依法取得龙湾铁矿探矿权，为请求唐山市人民政府对龙湾铁矿采矿权设置方案予以审查并报送省国土资源厅，之后遵化市人民政府下属各部门亦配合原告进行了探矿权转采矿权的各项准备，基于此原告继续探矿权转采矿权工作的推进并进行大量资金投入。2015年唐山市国土资源局就龙湾铁矿拟设采矿权立项向遵化市人民政府征求意见时，遵化市人民政府又以该矿拟设采矿权区域位于城市中心规划建设用地范围之内为由，不同意设置该采矿权。遵化市人民政府的该答复违背其所作行政承诺并直接导致原告一直推进的探矿权转采矿权程序终止，使原告基于被告的行政承诺而获得的信赖利益受到侵害，其应当对原告因此而造成的损失承担相应的赔偿责任。

对于被告行政行为所致损失的赔偿方式问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定、第三十六条之规定，遵化市人民政府的行政行为侵犯了原告的合法权益并造成其财产损失，原告有依法获得赔偿的权利。因探矿权转采矿权过程已被终止，遵化市人民政府应当以支付赔偿金的方式赔偿原告的直接损失。

对于被告的行为所致损失数额问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，原告对此提供了损失清单及2005年-2017年的投资情况汇总表，其主张损失主要包括2005年起至2017年该铁矿的投入数额共计资产损失4906.072万以及被压覆矿产价值。被告虽对原告所提证据存在异议，但并未提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，亦未申请重新评估鉴定，对其不予赔偿的意见本院不予采纳。因被压覆矿产价值属于尚未实现的预期利益，而行政赔偿只赔偿行政行为所侵害财产的直接损失，故原告提出对被压覆矿产进行赔偿的要求于法无据，依法不予支持。对于前期投入损失，原告系2007年通过转让取得探矿权，直至2015年原告得知被告作出不同意设置采矿权的意见为止，此阶段原告为探矿权转采矿权的直接投入应当属于赔偿范围。对于占地费用因原告已提交占地合同以及补偿款发放签字凭证，基本能够证明该项损失的实际发生，本院予以支持。对于探矿权、采矿权使用费、工人工资及维修费用、电费等，因确属该矿探矿权及转采矿权过程中必要支出，亦应予以支持。对于招待费用、食堂支出、加油费、车辆维修费等，因原告提交证据不足以证明其与该矿的生产经营活动直接相关，本院不予支持。综上，原告因被告的行政行为所致损失共计21639718.4元，被告应予赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项之规定，判决如下：

一、被告遵化市人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告人民币21639718.4元；二、驳回原告的其他诉讼请求。

二○一八年六月二十六日

本案被告将137号文作为法律依据和证据提交，证明压覆赔偿范围，法院最终并未引用137号文，而是引用国家赔偿法判决支持了直接损失。

14、青海省高级人民法院青海国融红杉能源投资有限公司与民和回族土族自治县国土资源局、民和回族土族自治县人民政府行政裁决再审审查与审判监督行政裁定书（2017）青行申29号

国融公司申请再审称，国融公司已取得位于民和县巴州、川口、马场垣地区123.146平方公里范围内的探矿权经营许可证。根据国土资源部国土资发（2000）386号《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》规定，建设项目已压覆设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。被申请人从未履行相关通知义务，也未要求申请人与新的土地使用权人签订补偿协议。被申请人的行为明显侵害了申请人的权益。另外，行政机关强行收回土地并出让的行为违反了信赖利益保护原则，民和县政府维持该错误的行政行为没有法律依据且程序违法，应当予以撤销。收回土地给国融公司造成了巨大的经济损失，行政机关应予赔偿。一、二审法院忽略国融公司红5号油井建设在先，用地在先，得到政府许可在先的基本事实，简单地以临时用地没有经过政府批准为由，支持了政府的错误行为，与事实不符。现请求撤销一、二审行政判决，改判支持国融公司的一审诉讼请求。

本院认为，矿产资源属于不可再生资源属于国家所有。勘查、开采矿产资源需经申请、批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。依法取得探矿权、采矿权的单位或者个人称为探矿权人、采矿权人。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，地质勘查需要临时使用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。地质勘查用地属于临时用地。需使用时应经市、县国土资源管理部门的审批。

本案中,2007年国融红彬公司经与延长油矿管理局签订《风险勘探开发油气资源协议书》，并于2009年3月经民和县政府及相关部门同意在民和县川口、巴州、马场垣三乡镇区域内开展油气勘查工作。经民和县国土资源局同意，国融公司作为临时用地方与川口镇驮岭村村民委员会签订了《临时征用土地协议书》，在使用期满后至2016年，国融公司在未获得民和县国土资源局的批准的情况下，通过与驮岭村村民马德义等人续签《临时征地协议书》后继续使用土地。加之，在2013年11月5日至2015年11月6日期间，国融公司实施的油气勘查行为是否取得了勘查许可也无证据予以证实。因此，从上述事实来看，国融公司在2011年8月25日至2016年期间的勘查用地，因无证据证明经过了民和县国土资源局的批准，故不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十七条及青海省国土资源厅《关于规范矿业用地管理的暂行规定》第二条的规定。同时，国融公司在2013年11月5日至2015年11月6日期间的勘查行为也不符合《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三项、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款的规定。综上，一、二审法院认定民和县国土局作出的民政拆字【2016】第1－3号《责令交出土地决定书》并无不当，以及民和县政府作出的民政复决字【2016】第3号《行政复议决定书》事实清楚等符合法律规定。

至于国融公司提出的"根据国土资源部国土资发（2000）386号《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》以及《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》的规定，判断建设项目是否压覆了重要矿产资源应以相关主管部门的审批文件为主。涉及到对矿业权人的补偿，按国家有关规定，由建设单位与矿业权人签订补偿协议。另外，对矿业权人的通知问题，只有在国土资源部门作出准予压覆或者不准予压覆的决定后才予以涉及。本案中，国融公司虽以国土资源部国土资发（2000）386号《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》的相关规定为据，主张被申请人未履行相关通知义务，也未要求申请人与新的土地使用权人签订补偿协议，但是本案中涉案土地上的后期项目建设是否符合上述规定中建设项目压覆重要矿产资源的情形，并无相关证据予以证实。因此，国融公司依据上述规定，进而主张被申请人未履行相关通知义务等也无法律依据。加之，本案诉争的标的是民和县国土局作出的民政拆字【2016】第1－3号《责令交出土地决定书》和民和县政府作出的《复议决定书》，故本案也仅审查该行政行为是否合法。至于国融公司依据上述通知，进而提出的相关补偿等问题亦不属于本案的审查范围。故，国融公司的该再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，国融公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回青海国融红杉能源投资有限公司的再审申请。

二〇一七年十二月二十七日

本案矿业权人依据386号文，认为行政机关未履行通知义务从而申请再审，法院认为根据386号文和137号文，只有作出是否准许压覆决定时才涉及通知，认为本案审理的是交出土地行为是否合法，压覆赔偿不在审理范围，因此，裁定驳回再审申请。

15、北京市第一中级人民法院金寨县金龙矿业有限责任公司与中华人民共和国国土资源部一审行政裁定书（2017）京01行初402号

原告金龙矿业请求本院判令被告国土资源部批准《安徽金沙钼业有限公司沙坪沟钼矿矿产资源开发利用方案》的行政行为违法并予撤销。由于沙坪沟钼矿尾矿库选址和矿山开拓运输方案是该方案的必备内容之一，因此被告事实上也批准了沙坪沟钼矿尾矿库选址和矿山开拓运输方案。而上述内容会对原告的矿业权造成侵害：1.原告依法取得了安徽省金寨县关庙银冲铅锌钼多金属矿详查探矿权和金寨县银冲铅锌矿采矿权。该尾矿库挡洪坝以上有原告已探明的铅锌矿体和尚未完成勘探的探矿权，下游有原告已探明的铅锌矿体。该尾矿库的批准，导致原告的铅锌矿体和探矿权将被全部压覆而不能勘探和开采。2.根据有关爆破作业的规定，原告不得不放弃爆破作业。而且，金沙钼业的爆破作业也会导致原告无法从事生产作业。3.根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》，在金沙钼业未与原告签订协议，也没有向被告申请办理压覆原告矿区范围内铅锌的报批手续的情况下，被告批准金沙钼业的尾矿库选址和矿山开拓运输方案，侵害了原告的探矿权和采矿权，该行为违法。

被告国土资源部请求驳回原告的起诉。其答辩理由为：1.被告审查《沙坪沟钼矿开发利用方案》的行为只是行政许可程序中的一个程序环节，不是可诉的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条的规定，开发利用方案只是采矿权申请人在办理采矿权申请时的申请材料之一，而非行政许可事项。2.矿山地质环境保护与恢复治理方案与开发利用方案不存在审批上的互为前置关系，而是同属于采矿权新立登记的法定申请条件，开发利用方案也不是矿山地质环境保护与恢复治理方案的依据。３.根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条的规定，被告审查《沙坪沟钼矿开发利用方案》的行为，仅仅是对金沙钼业在其自身矿业权范围内，对计划实施的矿山开采方案在技术上是否可行及合理进行的审查。原告并非行为的相对人，与被诉审查行为没有利害关系。

第三人金沙钼业请求驳回原告的起诉，其理由与被告相同。

本院认为:行政诉讼中可诉的行政行为，应当对于相应事项具有最终的法律拘束力。在多阶段行政程序中，程序中的行为是否具有独立的法律拘束力，取决于其是否已经对之后的行政程序产生了法律上的遮断效力。

开发利用方案是采矿权申请人在申请办理采矿许可证时的申请材料之一。采矿登记管理机关对开发利用方案的审查，从法律上仍然只是采矿权许可程序中的一个审查管理环节。虽然在采矿权许可程序中针对开发利用方案设置了专门的审查环节，但该环节的审查意见对之后的许可程序并不产生法律上的遮断效力，对开发利用方案的审查并不单独设定行政法律关系，其审查合格与否的法律效果仍然包含在最终的采矿许可决定之中。因此，采矿登记管理机关对开发利用方案的审查行为，并不属于可诉的行政行为。至于《沙坪沟钼矿环保恢复治理方案》目前是否已经审查通过，并不影响对开发利用方案审查行为可诉性的判断。

综上，原告针对被告审查《沙坪沟钼矿开发利用方案》的行为提起的本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回原告金寨县金龙矿业有限责任公司的起诉。

二〇一七年九月三十日

本案原告引用137号文，认为被告在第三人未与原告签订协议也没有办理压覆手续的情况下批准开发利用方案行为违法，侵害了原告的矿业权。法院未对137号文作出回应，认为行政机关审查开发利用方案只是采矿权许可程序中的一个审查管理环节，不产生法律上的遮断效力，不属于可诉的行政行为，为此裁定驳回原告的起诉。

16、本溪市明山区人民法院本溪市宏源矿业有限公司与本溪市交通运输局撤销回复意见一审行政判决书（2017）辽0504行初1号

原告本溪市宏源矿业有限公司诉称，原告于2010年11月2日通过竞买方式从本溪市国土局取得本溪市明山区宏源砂场采矿权，于2015年9月16日取得采矿许可证。因辽宁中部环线高速公路铁岭—本溪段建设用地需要，被告下属部门本溪市高速公路建设征地动迁办公室于2016年11月8日向原告做出《关于本溪市宏源矿业有限公司要求对宏源砂场进行矿产压覆补偿的回复意见》的行政行为。原告认为“回复意见”依据的本溪市国土资源局《本国土函（2016）52号》适用法律错误、程序违法，不能作为被告不予补偿回复意见的证据。1、原告开采矿产不属于《国土资发（2010）137号》文规定的重要矿产资源；2、本溪市国土资源局已认定辽宁中部环线高速公路铁岭—本溪段建设时穿越宏源砂场矿产属“重叠”，但“重叠部分不影响宏源砂场一期开采，可以不作压覆处理”的结论意见在没有相应评估报告作为技术支持前提下没有依据；3、据国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审判工作的通知》（国土资发（2000）386号）及《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发（2010）137号文）规定，辽宁省国土资源厅有权对重要矿产资源压覆建设项目进行审批，本溪市国土局没有做出52号函的行政职权。4、本案属于未补偿即征收予以施工，施工单位中铁大桥局已于2016年3月即开始在原告矿区内施工修建高速公路，证明被告征收已经结束， 52号函系2016年10月26日出具，该函不能作为被告行政行为的依据。52号函已经明确修建的高速公路已经穿越、压覆原告矿区，被告对原告矿产有侵害、有损害而不补偿，行政行为“明显不当”。另，被告“回复意见”没有写明依据的法律及规范性文件，系适用法律错误，同时也未写明赋予原告法定的复议、诉讼权利及行使期限，极不规范。再有，本溪市高速公路建设征地动迁办公室是本溪市交通运输局的隶属部门，作出该行政行为不具有主体资格。为此请求依法撤销该“回复意见”并赔偿原告经济损失1478.8万元。

被告本溪市交通运输局辩称，一、本溪市交通运输局不是适格被告，本溪市高速公路建设征地动迁办公室也不具有行政主体资格，因此原告诉讼主体不适格，应该驳回原告起诉。二、本溪市人民政府关于辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪段建设项目红线控制的通告即本政告字【2014】第1号于2014年1月26日发布。而原告于2015年9月16日才取得“采矿许可证”，所以在辽中环高速公路建设项目施工区域内采砂是违反市政府通告的。三、2014年3月12日，辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪段建设用地压覆矿产资源评估报告评审意见书即辽储评（压）字【2014】008号，该采矿权设置情况表里没有原告本溪市明山区宏源砂场名称，因此不应给与其补偿。

经审理查明，白杨于2010年11月2日通过竞买方式从本溪市国土局取得本溪市明山区高台子镇东高卜村砂场的采矿权。原告于2015年7月13日注册成立，于2015年9月16日取得采矿许可证，采矿权人为白杨，矿山名称为本溪市明山区宏源砂场。2014年因辽宁中部环线高速公路铁岭—本溪段建设用地需要，穿越了原告的砂场。2016年10月26日，本溪市国土资源局给本溪市高速公路建设征地动迁办公室的说明函中，明确说明“辽中环高速公路建设在明山区段穿越宏源砂场矿界部分，并未影响宏源沙场一期的开采，可以不作压覆处理”。据此，被告所属的本溪市高速公路建设征地动迁办公室于2016年11月8日对原告作出不予补偿的回复意见。原告对此不服，起诉请求法院依法撤销该“回复意见”，并赔偿其经济损失1478.8万元。

本院认为，被告本溪市交通运输局所属的本溪市高速公路建设征地动迁办公室不是独立的法人单位，无法定职权作出该“回复意见”，显系超越职权。另外，关于原告请求赔偿经济损失的主张，因没有提供相关的事实证据，故本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项之规定，判决如下：

一、撤销被告本溪市交通运输局所属的本溪市高速公路建设征地动迁办公室于2016年11月8日作出“关于本溪市宏源矿业有限公司要求对宏源砂场进行压覆补偿的回复意见”；

二、驳回原告本溪市宏源矿业有限公司的其他诉讼请求。

二〇一七年五月十二日

本案原告依据137号文认为作出回复意见的单位和被告没有行政职权，法院未引用137号文，认为作出回复意见的单位无法定职权，为此判决撤销回复意见。

17、重庆市第五中级人民法院张中保与重庆市国土资源和房屋管理局其他行政行为二审行政判决书（2016）渝05行终542号

一审法院经审理查明：2009年11月13日，中华人民共和国铁道部和重庆市人民政府作出铁计函（2009）1551号《关于三江至南川铁路扩能改造工程项目建议书的批复》，同意实施三江至南川铁路扩能改造工程。市国土房管局于2009年11月16日向南涪铁路公司作出渝国土房管函（2009）910号《重庆市国土房管局关于印发审查意见的函》。该函确定该项目建设用地范围压覆的采矿权及探矿权单位有包括重庆市万盛区张中保采石场等八家，要求该公司与该项目建设用地范围压覆的各采矿权人及探矿权人协商并统一意见后办理压覆矿产资源量审批和登记手续。张中保原系重庆市万盛区张中保采石场业主， 2011年12月16日，重庆市万盛区国土资源局对张中保采石场作出万盛国土发（2011）58号《关于同意注销采矿权许可证的通知》。2013年1月24日，南涪铁路有限责任公司向市国土房管局提交《关于三南铁路申请压覆矿产资源行政审批函》称，张中保采石场等三家单位在该项目建设用地范围内已不享有矿权，申请按无压覆对待。2013年2月19日，市国土房管局向南涪铁路公司作出渝国土房管函（2013）92号《重庆市国土房管局关于同意三江至南川铁路建设用地压覆矿产资源的函》，该函第五条载明：张中保采石场采矿权已注销，且压覆的资源均为普通建筑材料用砂石、粘土，同意按照不压覆处理。另查明，南涪铁路公司于2015年1月26日向张中保采石场作出南涪铁工程函（2015）6号《关于万盛区张中保采石场〈关于渝国土房管函（2009）910号函件中压覆万盛区张中保采石场矿产资源补偿的函〉的复函》，渝国土房管函（2013）92号《重庆市国土房管局关于同意三江至南川铁路建设用地压覆矿产资源的函》系该复函的附件。张中保不服，请求法院撤销渝国土房管局函（2013）92号函件。

一审法院认为，根据国土资源部国土资发（2000）386号《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》第四条第二款的规定,市国土房管局具有批准压覆非重要矿产资源的职权。市国土房管局经审查后作出渝国土房管函（2013）92号《重庆市国土房管局关于同意三江至南川铁路建设用地压覆矿产资源的函》并无不当。在市国土房管局作出本案被诉具体行政行为之前，张中保采石场拥有的采矿许可证已由其主动申请而被依法注销，故张中保要求撤销本案被诉具体行政行为的理由不能成立，判决驳回张中保的诉讼请求。

张中保不服上诉，请求依法撤销一审行政判决书；撤销渝国土房管函（2013）92号文中对上诉人张中保采石场“同意按照不压覆处理”的决定的行政行为。

被上诉人市国土房管局未向本院提交答辩状。

本院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二款、第三十三条，《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发（2000）386号）第四条第二款，《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发（2010）137号）第三条之规定，被上诉人市国土房管局具有作出本案被诉函件的法定职权和职责。

本案中，南涪铁路公司按照《国土资源部关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发（2000）386号）的规定，与建设项目范围内的权利人进行协商补偿事宜，并将相关材料作为申请附件提交备案；被上诉人市国土房管局于2013年1月24日收到南涪铁路公司申请材料及附件，依法受理并依职权办理审查后，于同年2月19日向南涪铁路公司作出的《重庆市国土房管局关于同意三江至南川铁路建设用地压覆矿产资源的函》[渝国土房管函（2013）92号]，符合上述规定，一审法院对张中保的诉讼请求不予支持并无不当。

被上诉人市国土房管局作出本案被诉行为之前，上诉人张中保采石场拥有的采矿许可证已由其主动申请而被依法注销，故本案被诉函件涉及需要压覆的矿产资源审批中，并不涉及张中保采石场，上诉人张中保的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二〇一七年二月十七日

本案一审法院引用386号文认定被告具有行政职权，二审引用386号文和137号文认为被告具有行政职权，鉴于原告在被告作出行政行为前注销了矿业权，为此一审判决驳回原告的诉讼请求，二审驳回上诉，维持原判。

18、石家庄市中级人民法院井陉县恒峪钙业有限公司、石家庄大正镁业有限公司等与石家庄市国土资源局资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书（2016）冀01行终109号

原审查明，原告恒峪公司、大正公司、今世名门公司均办理了采矿许可证。2015年6月24日，市国土局对石家庄市京昆高速公司石太管理处作出行政处罚决定书，责令该处退还非法占用的土地，没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，处以罚款人民币67176693.8元。2015年6月21日，市国土局将有关案卷材料分别移送石家庄市公安局。和石家庄市交通局。2009年4月份，恒峪公司、大正公司、今世名门公司同意石家庄市京昆高速公路石太北线筹建处过境。

原审认为，国土资源部国土资发（2010）137号《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第三项规定，建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。被告市国土局是市级的土地行政主管部门，未取得法律授权，故原告要求被告责成石家庄市交通运输管理局办理“京昆高速石太北线”压覆矿产资源储量登记及用地审批手续的诉讼请求，于法无据，不予支持。原告要求被告制止石家庄市交通运输局“未批先建”的违法建设行为；履行保护公民财产权（采矿权）的法定职责的诉讼请求，无事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。

恒峪公司、大正公司、今世名门公司不服上诉，主要理由为：三家上诉人均通过市国土局公开竟价购买了矿产资源采矿权，依法受法律保护。2015年12月22日，京昆高速公路石太北线公路建成通车，压覆了三家上诉人的矿产资源。（2010）137号通知规定“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容”。现在高速公路已通车，市国土局2013年就发现“未批先建”，2015年6月24日才出行政处罚书，至今未实际执行，且未对三家上诉人作出实质性矿产资源压覆认定及保护行为。市国土局构成行政不作为，请求撤销原判，认定市国土局的行为属于不履行职责的行政不作为。

市国土局答辩称，答辩人依法进行了查处，已经履行了法定职责，不存在不作为行为。根据国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》相关规定，不压覆重要矿产资源的，由省级国土资源行政主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；压覆重要矿产资源的，报国土资源部审批。答辩人不具有压覆采矿权审批、管理等职能。三上诉人均在2009年向京昆高速石太北线筹备处出具过“同意过境我矿”的复函，现诉答辩人“未按法定职责保护公民的合法权”没有事实根据。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。

另查明，国土资源部国土资发（2010）137号《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》规定，建设项目选址前，建设单位应向省级国土资源行政主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源颁布和矿业权设置情况。建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。建设单位在收到同意压覆重要矿产资源的批复文件后45个工作日内，到项目所地在省级国土资源行政主管部门办理压覆重要矿产资源储量登记手续。

本院认为，被上诉人市国土局因没有办理压覆重要矿产资源储量登记的职责权限，故没有责成建设单位石家庄市交通运输局办理“京昆高速石太北线”压覆三上诉人矿产资源储量登记的法定职责。建设用地审批是依申请实施的行政行为，市国土局没有依职权主动责成石家庄市交通运输局办理“京昆高速石太北线”工程用地审批的职责。针对石家庄市交通运输局存在“未批先建”的违法建设行为，市国土局先后作出《行政处罚决定书》、《行政处罚建议书》和《涉嫌犯罪案件移送书》，对违法、违纪行为依法进行了查处，履行了保护上诉人合法权益的法定职责。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二〇一六年四月十日

本案一审依据137号文认为市国土局没有压覆审批职责，判决驳回诉讼请求。市国土局依据137号文否认职权。二审将137号文作为查明内容予以引用，认为市国土局没有法定职责，为此裁定驳回上诉。

19、龙泉市人民法院中国电力工程顾问集团华东电力设计院有限公司与云和县国土资源局行政许可一审行政判决书（2015）丽龙行初字第8号

原告中国电力工程顾问集团华东电力设计院有限公司诉称，被告于2013年2月4日向第三人作出同意采矿权变更许可并颁发《采矿许可证》的行政行为的依据不足，且相关程序存在违法情况，依法应予撤销。恳请法院依法撤销被告于2013年2月4日向第三人颁发《采矿许可证》的具体行政行为，并由被告承担本案诉讼费用。

被告云和县国土资源局辩称，一是答辩人2013年2月4日作出的同意第三人变更《采矿许可证》的具体行政行为事实清楚，依据充分，符合法律和相关政策规定，应当予以维持。二是关于原告主张答辩人作出的采矿权变更许可依据不足问题。第三人在申请变更采矿许可证时已提供了符合要求的资料。其三是关于原告主张颁发变更采矿许可证时第三人注册资本不符合规定，其主体资格不符问题。根据国土资发（1998）104号《关于矿山办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》，第三人在答辩人办理采矿变更手续后30日内，到工商行政管理机关办理有关登记事项的变更登记并无过错。其四关于原告主张答辩作出的具体行政行为程序违法问题。2013年2月4日，答辩人在完成采矿证许可配号后系统自动对采矿证进行了公告。鉴于以上事实和理由，恳请法院依法维持答辩人的具体行政行为或驳回原告的诉讼请求。

第三人云和县土岩岗头庵叶腊石矿述称，一是原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格。原告如果严格依照《矿产资源法》第三十三条，《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》，浙土资发（2006）9号《关于进一步规范建设用地项目压覆矿产资源审核工作的通知》规定，对设计的线路路径需要压覆答辩人的矿区履行地质勘查、储量评估、压覆登记批准等手续的话，就不至于造成案外人国网浙江省电力公司侵犯答辩人采矿权益的局面。二是答辩人同意被告的答辩。

本院确认，第三人于2004年12月首次取得《采矿许可证》，2007年5月、2011年9月，分别进行了开采方式和延续开采年限的变更。2013年1月21日，被告向原告作出了《关于浙北—福州特高压交流输变电工程初步设计阶段线路路径的批复意见》，同意原告设计的线路初步设计阶段路径途径云和县石塘镇、元和街道、安溪乡，并提出建议避开矿山开采点，不得在矿体上设塔基。2013年2月4日，第三人向被告提出采矿权变更申请，申请变更内容为开采方式由地下开采变更为露天开采，同日，被告作出同意变更的许可，向第三人颁发了《采矿许可证》，开采方式为露天开采，生产规模为5万吨／年。2014年10月，第三人向云和县人民法院提起民事诉讼，要求案外人国网浙江省电力公司排除妨害。云和县人民法院根据案外人国网浙江省电力公司的申请，决定追加原告为（2014）丽云民初字第324号案件的第三人参加诉讼。原告认为因被告在向原告作出路径方案批复意见后再向第三人变更《采矿许可证》的行政行为，侵犯了其合法权益，向法院提起行政诉讼。

本院认为，对于原告是否具备主体资格问题，在云和县人民法院受理的（2014）丽云民初字第324号民事诉讼案件中，原告作为案件的第三人参加了诉讼。同时，被告于2013年1月21日向原告作出了《关于浙北—福州特高压交流输变电工程初步设计阶段线路路径的批复意见》，被告在2013年2月4日对第三人作出的变更许可，对被告向原告作出的批复意见有利害关系。因此，原告具备提起本案的主体资格。本案作为行政许可案件，第三人应当向被告提交齐全、符合法定形式的资料。第三人在向被告提出变更许可申请时，申请变更的内容为开采方式由地下开采变更为露天开采，但被告对第三人作出的变更许可，既变更了开采方式，又变更了生产规模和有效期限。被告对其受理、审核、公告等程序未提供有效证据予以证明。被告向第三人作出的变更许可行政行为程序上存在违法，但对原告权利不产生实际影响，应确认违法。原告要求撤销被告向第三人颁发《采矿许可证》的行政行为的诉讼请求，本院不予支持。第三人认为原告不具备主体资格的诉讼主张，未提供充分有效的证据予以证明，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：

确认被告云和县国土资源局于2013年2月4日向第三人云和县土岩岗头庵叶腊石矿颁发《采矿许可证》（证号：C331125010117120080212）的行政行为违法。

二〇一五年五月一日。

本案第三人虽在答辩时引用137号文，但法院未予引用，而是从变更登记提交资料不全角度，确认颁发采矿许可证的行政行为违法。

三、结论和建议

在上述19篇与137号文有关的行政压覆案件裁判文书中，10个法院引用137号文作为认定行政行为是否合法和应否行政赔偿的依据，7个矿业权人引用137号文作为支持其主张的依据，1个行政机关引用137个文作为行政赔偿范围的依据，1个矿业权人以第三人的身份引用137号文作为抗辩依据。

19篇裁判文书中，有6篇是3个案件不同阶段的裁判文书，有3篇主张的赔偿金额不同但当事人相同，也就是19篇裁判文书实质上涉及14个不同类型的矿业权压覆行政纠纷案。

19篇裁判文书中，主张赔偿的有10个案件，最高索赔额为46491万元，最小索赔额为107万元，结果只有2个案件直接判决赔偿，判赔率为20%。索赔107万元的案件判赔4.9万元，赔付率为4.8%；索赔1.2亿元的案件判赔2164万元，赔付率为18%。

19篇裁判文书中，10篇为一审裁判文书，其中5篇驳回起诉，一审驳回起诉率为50%,2篇撤销征收补偿的行政行为，判令重新做出征收补偿的行政行为，1篇为撤销压覆回复，1篇为支持部分赔偿请求，1篇为确认颁发采矿许可证的行政行为违法，7篇为二审裁判文书，结果全部驳回上诉，二审驳回上诉率为100%；2篇为再审裁判文书，结果全部被驳回，驳回再审申请率为100%。

上述数据表明，与137号文有关的19篇行政压覆裁判文书中，矿业权人的诉讼请求很难得到支持，做出裁判文书的人民法院仅支持矿业权人的直接经济损失。

必须提示的是，笔者检索到的19篇矿业权压覆行政裁判文书不具有代表性，因为笔者检索时将137号文作为了检索行政压覆案件的限定条件，而中国裁判文书网在检索当时公示的行政压覆案件一共检索出339篇，与137号文相关的行政压覆案件仅占检索出的全部行政压覆案件的5.6%，也就是有94.4%的行政压覆案件与137号文无关，从这一角度恰恰印证，在司法实践中，法官、律师、行政机关、矿业权人、矿业权压覆者及利益相关方之间似乎已经形成共识，即：不能用137号文调整矿业权压覆行政案件。这是因为《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”137号文仅是国务院所属部门的规范性文件，既不是行政规章、又不是行政法规或地方法规、更不是法律，137号文的法律位阶很低,既不能作为行政裁判的依据，也不能在行政裁判时参照。

《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定：“国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”正在修改的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）（送审稿）》第四条规定:“探矿权、采矿权统称矿业权。依法取得的矿业权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”矿业权属用益物权，《中华人民共和国物权法》第一百二十三条条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《中华人民共和国侵权责任法》第二条规定：“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”可见，民事权益包括用益物权，用益物权包括矿业权，所以,矿业权受到侵害，矿业权人有权依据《矿产资源法》、《物权法》和《侵权责任法》的规定，维护权益。

矿业权压覆分多种情形，包括：矿业权之间的压覆,建设项目与矿业权之间的压覆,公益基础设施与矿业权之间的压覆,自然保护区、各种公园、名胜保护区、自然遗产保护地等与矿业权之间的压覆，等等。矿业权压覆纠纷既包括民事纠纷又包括行政纠纷。民事纠纷由民事法律进行调整，行政纠纷由行政法律调整，行政法没有规定的，仍然适用民事法律规定调整。

笔者认为，137号文仅是国务院所属部门制定的规范性文件，根据《中华人民共和国立法法》的规定，其法律效力远远低于全国人大和全国人大常委会制定的相关法律和国务院制定的行政法规，甚至低于国务院所属部门制定的行政规章。当137号文的规定与《矿产资源法》、《物权法》和《侵权责任法》的规定发生冲突时，应当优先适用法律的规定，而非优先适用137号文这个规范性文件的规定。

《中华人民共和国民法总则》第一百七十九条规定：“承担民事责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）修理、重作、更换；（七）继续履行；（八）赔偿损失；（九）支付违约金；（十）消除影响、恢复名誉；（十一）赔礼道歉。法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。本条规定的承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。”《中华人民共和国侵权责任法》第十五条规定：“承担侵权责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨碍；（三）消除危险；（四）返还财产；（五）恢复原状；（六）赔偿损失；（七）赔礼道歉；（八）消除影响、恢复名誉。以上承担侵权责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。”137号文第四条第（三）款规定矿业权压覆只赔偿直接损失，显然与民法总则和侵权责任法的规定相悖。矿业权人有权依据法律的规定要求压覆矿业权的责任人承担除直接损失之外的其他民事责任。137号文发布于2010年，近10年来，我国法律制度已经进行了巨大调整，137号文已经不能适应当前的法律制度。随着矿法的修改，137号文随时会退出法律舞台。

正在修改的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）（送审稿）》第十四条【压覆矿产资源】规定：“重大工程建设项目论证时，应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门查询矿产资源分布和矿业权设置情况。重要矿产资源矿床原则上不得压覆；确需压覆的，应当报国务院自然资源主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。压覆已设置矿业权范围内的矿产资源，对行使矿业权造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并给予合理补偿；协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府处理。建设单位或者矿业权人对处理决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”这一修改显然沿袭了137号文的补偿思路，因此成为了本次矿法修改的热点，引起了矿业法律界的广泛关注，笔者参与的不同机构所提矿法修改建议中，建议者对该条的修改意见众多，笔者将在其他文章中专门论述。

笔者认为，每个矿业权压覆案件都涉及矿业权人的切身利益，每个矿业权人都希望获得合理赔偿，每个矿业权压覆者都希望压缩赔偿开支，行政机关处于其中左右为难。如何平衡压覆者与被压覆者及行政机关之间的利益关系，仅仅依靠137号文这个国务院所属部门制定的规范性文件是不行的，必须上升到法律高度，由法律来调整压覆各方之间的关系。

从笔者在中国裁判文书网上进行检索的结果可以看出，司法实践中用137号文调整矿业权压覆纠纷的案例极少，也就是说，在司法实践中，137号文很少适用；在法理上，137号文与法律的规定相冲突，不能适用。

随着我国不断加大产权制度的保护力度，随着我国法治进程的不断推进，矿业权压覆进行合理赔偿将成为现实。

为此，笔者建议在矿法修改过程中，对《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）（送审稿）》第十四条予以修正、完善，将补偿制修改为合理赔偿制，从而做好与《物权法》、《侵权责任法》、《合同法》的无缝衔接，使矿业权压覆纠纷案件有法可依。

期盼每个矿业权人在矿业权被压覆时都能得到合理满意的赔偿。