2019年12月10日，最高人民法院举办新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称规定）。最高人民法院行政庭庭长黄永维，最高人民法院行政庭副庭长梁凤云出席发布会，最高人民法院新闻发言人李广宇主持发布会。为此，央视新闻播出《3年24稿 行政协议司法解释出台：听最高法庭长给你解释一波！》，内容为：“今日上午，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。这部司法解释历时三年的调研和征求意见，先后共计24稿。以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的行为将要承担法律责任。”笔者在网上搜索“最高法院行政协议司法解释”，立即跳出3380万个搜索结果，可见这一司法解释热度之高。

在探矿权和采矿权（下称矿业权）的取得过程中，不论是在先申请取得还是通过招、拍、挂方式取得，每个矿业权人都要与当地政府和行政机关签订不同的行政协议，否则，矿业权人无法取得矿业权，也就是矿业权的取得离不开行政协议。

我国环保风暴、审计风暴、祁连山事件之后，众多位于自然保护区和生态保护红线之内的矿业权及众多环保不达标的矿业权被退出，这些被退出的矿业权人当初经过层层审批依法取得矿业权，并与当地政府和行政机关分别签订过各种行政协议。

关于矿业权退出之后如何补偿的法律规定，目前只有2010年9月出台的《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》国土资发〔2010〕137号)、2016年4月出台的《财政部 国土资源部关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》（财建〔2016〕110号），2017年7月出台的《国土资源部关于印发自然保护区内矿业权清理工作方案的通知》(国土资发〔2017〕77号)、2019年6月出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等规范性文件。除此之外，还有一些地方政府出台的办法，如《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》、《包头市自然保护区内矿业权退出办法》等。这些规定对矿业权人的补偿普遍规定的范围过窄，补偿过少，根据这些规定，矿业权人最终获取的补偿最多不会高于实际投资的50%、最少低于实际投资的10%，矿业权人的直接经济损失和间接经济损失，根本得不到补偿。很多被退出的矿业权人对矿业权退出补偿事宜，态度从观望到失望最终已经达到了绝望的程度。规定的出台，显然为矿业权人带来了生机。

作为一名矿业律师，有义务在第一时间从矿业人的角度对规定进行简要解读。于是，笔者连夜反复阅读规定，速成此文。希望给被退出或即将被退出的矿业权人带来帮助。

一、第一条对行政协议的概念作出了规定，有利于界定民事协议与行政协议的区别，矿业权人应当好好审查一下所签订的合同是不是行政协议。

第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”也就是只要与行政机关签订了具有行政法上权利义务内容的协议，就是行政协议。该条将行政协议与民事协议作出了界定和区分，虽然与行政机关订立了协议，但协议内容没有行政法上的权利义务，则不是行政协议。

二、第二条规定了可以行政诉讼的涉矿行政协议类型，一旦矿业权人持该类行政协议提起行政诉讼，人民法院应当受理。

第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。”只要矿业权人与行政机关签订了该条规定类型的行政协议，就具有行政可诉性，一旦发生纠纷，矿业权人就可以提起行政诉讼，人民法院对这些类型的行政协议引起的诉讼，应当由作为行政案件立案受理。

三、第三条界定了不能作为行政案件进行受理的受案范围，值得提醒矿业权人的是：并非所有与行政机关签订的协议法院都会按行政诉讼立案受理。

第三条规定：“因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议；（二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。”也就是行政机关因协助矿业权人等事由而签订的协议和因建立劳动人事关系而签订的协议不能作为行政案件进行受理。

四、第五条规定了因行政协议而提起的行政诉讼事由和诉讼主体资格，矿业权人可以做行政原告的机会多了。

第四条一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”该款规定无论订立、履行、变更、终止行政协议，签订行政协议的非行政机关一方均有权以原告的身份提起行政诉讼，行政诉讼的被告为签订行政协议的行政机关，只要符合该款的要求，人民法院就应当受理。若被告不是签订行政协议的行政机关，原告不是签订行政协议的非行政机关，则法院都不会受理。

第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”比如有些地方政府或行政机关委托国有公司或事业单位与矿业权人签订行政协议，这种情况下，地方政府或行政机关就是被告。

五、第五条规定行政协议的利害关系人可以作为原告提起行政诉讼的情形，即使不是签订涉矿行政协议的人，有时也可以做为原告提起行政诉讼。

第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”也就是行政协议签订人之外的第三人若因行政协议导致权益受到损害，或第三人与行政协议约定的标的物有利害关系，则第三人有权以原告的身份提起行政诉讼，人民法院应当受理。

六、第六条规定行政机关没有反诉权，矿业权人不必担心。

第六条规定：“人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。”之所以这样规定，是因为行政诉讼与民事诉讼不同，行政诉讼的被告没有反诉权。

七、第七条规定了管辖权，矿业权人应当引起重视。

第七条规定：“当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。”此条与《民事诉讼法》的规定相似，也就是针对管辖法院的确定，有约定从约定，没有约定从法定，但约定不得违反级别管辖和专属管辖的规定。如果行政协议中约定了由被告所在地之外的地区管辖，则可以有效避免行政干预。显然，行政协议中如何约定管辖，值得矿业权人重视。

八、第八条规定矿业权人告错了可以提起行政诉讼，这增加了矿业权人的救济途径。

第八条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”请矿业权人引起注意的是：第一，是生效法律文书，不是未生效的法律文书。第二、文书已认定属于行政协议，如果没有认定为行政协议，恐怕提起行政诉讼会有一定的困难。第三、民事庭不予立案或者驳回起诉的，若立案了或驳回诉讼请求的，则很难受理。符合了这三个条件，法院才应当受理。

九、第九条规定诉讼请求要具体明确，建议矿业权人要专业人办专业事，最好找专业矿业律师代理，否则诉讼请求搞错了，不仅仅是败诉，而且浪费时间、耗费金钱、错失良机。

第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；（三）请求判决确认行政协议的效力；（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；（五）请求判决撤销、解除行政协议；（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。”将该款研究明白需要具有丰富的行政诉讼经验和深厚的法学功底，鉴于篇幅有限，不予展开，展开了，恐怕很多矿业权人仍然搞不明白。矿业权人只要记住诉讼请求的确定极为重要，关乎涉矿行政案件的胜败，届时委托一名专业的矿业律师即可。

十、第十条规定了原被告的举证义务，是纯专业问题，矿业权人可以反复研读，但实战时仍需专业矿业律师把关。

第十条一款规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”该款规定的是被告的举证义务，如果被告不举证或举证不能，则面临败诉风险，原告没有举证义务但可以补刀。

第十条二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”该款规定原告并非没有举证义务，针对撤销、解除行政协议的法定事由和约定事由，均应举证，否则面临败诉风险。

第十条三款规定：“对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”这需要对行政协议的条款逐条分析，没有约定的按法定，如果是原告的义务，则由原告举证证明已经履行了该义务，如果是被告的义务，则由被告举证证明已经履行了该义务，没有证据证明自己履行了义务，对方又不认可已经履行了义务，则负有履行义务的一方会面临败诉风险。

十一、第十一条规定了法院的审判职责，矿业权人应当注意的是，虽然该条规定了法院的审判职责，但仍不能掉以轻心，万一法院该审查的没审查，可能会直接影响审判结果，所以，行政诉讼时不但要挣大眼睛，而且还要适时提醒、甚至还要提供证据证明行政机关有义务而没有履行义务，这些工作,矿业权人大多难以胜任，需要聘请专业负责的矿业律师来完成。

第十一条一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”该款规定的法院审查义务既不能漏项，又不能蜻蜓点水，需要一一查实，审查清楚了，往往胜败已定。

第十一条二款规定：“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”该款更加具体，针对的是诉讼请求，较真的是协议条款，审查被告尽没尽到协议约定的义务，直接决定胜败，应当引起矿业权人的高度重视。

十二、第二十条针对行政协议的效力作出了创新性的规定，矿业权人不论是否提起行政诉讼，都有必要审查一下所签订的行政协议是否有效。

第十二条一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”如果行政协议约定的矿区范围在已经划定的自然保护区或生态红线之内，显然是无效的，如果签订行政协议之后矿区范围被划定到了自然保护区或生态红线之内，显然协议是有效的。协议无效看责任，赔偿的是损失；协议有效看违约，承担的是违约责任。效力不同，结果不同，必须引起矿业权人的高度重视。

第十二条二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”该款适用民事法律规定确认行政协议效力，是一大创新，值得关注，矿业权人需要恶补《合同法》、《民法总则》、《物权法》等民事法律，除非聘请了专业矿业律师。

第十三条二款规定：“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”该款是一灵活性规定，因为政策调整或其他原因，在一审法庭辩论终结前无效的行政协议可能会变成有效协议，这就需要矿业权人随时关注最新立法和最新动态。

十三、第十三条规定的是协议未生效的判定和行政机关批准义务的履行，矿业权人取得矿业权需要层层审批，其他机关任性不审批，矿业权人往往没有办法，该条为矿业权人增加了救济途径，其他机关负有审批义务不审批将要承担赔偿责任。

第十三条一款规定：“法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。”生效没生效，以是否获得其他机关审批为前提，审批的节点是一审法庭辩论终结之前，如果仍未获得审批，则法院会确认协议未生效。”

第十三条二款规定：“行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。”被告如果任性，如果应当审批而不审批，则要承担赔偿责任。

十四、第十四条规定的是行政协议的撤销，实践中矿业权人可能受尽了气，霸王条款、违规承诺、非正常资源负变等现象一旦较真，法院会判决撤销该协议。

第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”该条值得矿业权人甚至矿业专家的重视，行政机关将储量不实的矿业权出让给矿业权人，或者要求矿业权人作出各种不公平承诺而签订行政协议的，可以要求撤销该协议。

十五、第十五规定了行政协议无效、撤销及未生效的后果，矿业权人应重点关注的是什么情况下赔偿，什么情况下补偿。

第十五条一款规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。”该款规定的是恢复原状，不能恢复原状的，予以补偿。

第十五条二款规定：“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”该款规定补救同时赔偿，赔偿的前提是因为被告的原因和造成了损失，适用赔偿的情形不包括行政协议未生效。

十六、第十六条规定履行协议损害国家利益和社会公共利益的处理，如果不应撤销而请求撤销的，法院会判决驳回诉讼请求，造成损失的会判决予以补偿。所以矿业权人应当注意的是如何提出诉讼请求。

第十六条一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”该款规定行政机关发现协议有问题可以变更或解除，如果矿业权人主张撤销而法院认为行为合法，会驳回矿业权人的诉讼请求。给原告造成损失，法院会判决补偿。显然，如何主张诉讼请求非常重要。

第十六条二款规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。”如果确有撤销情形，可以撤销或部分撤销，但行政机关应当重新作出行政行为。

第十六条三款规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”这就制止了行政机关的新官不理旧账和任性变更或解除行为，履行合同、进行补救、赔偿损失，对行政机关制约，行政机关也会衡量利弊。

十七、第十七条规定的是解除权，矿业权人应当注意，行政协议中有没有解除的约定，如果没有，则要考虑是否符合法定解除的情形。

第十七条规定：“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。”解除的前提是有约定，且约定的条件已经成就。或者虽然没有约定，但法定的解除条件已经成就。即使约定或法定的解除条件成就了，若损害国家、社会、他人利益，也不能解除，解除条件成就加不损失国家、社会、他人利益，才会判决解除。

十八、第十八条规定依据民事法律规范行使行政抗辩权，这种创新规定值得矿业权人关注。

第十八条规定：“当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。”规定的整体思路是将民事法律规范适用到行政审理之中，这是一种值得点赞的创新，这就要求行政诉讼中，不但要有行政诉讼经验，更要有民事诉讼功底。

十九、第十九条规定的是行政协议的履行，如果确实无法履行的，可以解除，但应当补救并赔偿损失，这对于几年甚至十几年取得不了矿业权证的矿业权人来说，及时解除并让行政机关赔偿损失，也是一种解脱。

第十九条一款规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”实践中很多矿业权人因为签订行政协议后行政机关不履行约定，导致几年甚至十几年取得不了矿业权证，有一当事人历时17年至今没有取得采矿权，对于这种情形，矿业权人及时提起行政诉讼，要求解除合同并赔偿损失，也是一种没有办法的解脱。

第十九条二款规定：“原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”有约定从约定，矿业权人不必担心行政机关不履约了。

二十、第二十条规定行政机关明确不履约应当承担违约责任，矿业权人再遇这种情形，可以及时提起行政诉讼了。

第二十条规定：“被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。”该条与《民事诉讼法》的规定类似，行政机关不履约，矿业权人可提起行政诉讼要求行政机关承担违约责任。之前有个矿业权人竟拍到三个探矿权，结果行政机关事后认为价格低了，不给办证，针对这种情况，矿业权人提起行政诉讼即可。

二十一、第二十一条规定行政机关合理行为导致原告不能履行合同，法院应当判决行政机关合理补偿。

第二十一条规定：”被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。”笔者正在代理的一个云南案件即是当地政府将移民安置点选址在矿权附近，导致安全风险和开采成本增加，这种情况，即可要求行政机关予以合理补偿。

二十二、第二十二条规定的释明权，矿业权人在行政诉讼程序中，应当根据法院的释明，及时调整诉讼请求。

第二十二条规定：“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”该条规定与《民事诉讼法》规定的释明权一致，这就要求矿业权人在行政诉讼中具有一定的灵活性，如果法院释明之后矿业权人不变更诉讼请求，可能面临败诉风险。

二十三、第二十三条规定的是调解和执行，矿业权人在行政诉讼过程中应当重视调解机会，和平化解行政协议纠纷也是一种选择。

第二十三条一款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。”行政诉讼不调解是个原则，但行政协议案件调解是个例外，也是一个创新。规定的整体思维就是尽量按《民事诉讼法》的规定审理行政协议案件，只所以这样，是因为实践中并没有纯粹的行政协议，所有行政协议中都有大量的民事协议内容，用民事审判思维审理行政协议案件，是实事求是、务实审判的一种体现。

第二十三条二款规定：“人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”自愿、合法是前提，不损害国家、社会、个人利益是根本，这也与《民事诉讼法》的规定基本一致。

二十四、第二十四条规定的是行政决定的作出和执行，矿业权人应当恪守行政协议的约定，若不履行，可能会收到行政机关的决定，若收到决定后不引起重视，可能面临人民法院直接强制执行的风险。

第二十四条一款规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”该款规定的是行政机关针对行政协议相对人不履行协议的情形，可以做出行政决定，行政相对人不申请复议或不起诉，则人民法院直接强制执行。

第二十四条二款规定：“法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”此款是基于行政机关具有监督权，而向行政相对人作出行政决定，行政相对人不履行又不复议或诉讼，则面临人民法院直接强制执行的风险。

二十五、第二十五规定的是诉讼时效，矿业权人应当注意的是主张权利不能超过诉讼时效，否则有理法院也不会实体判决。

第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”该条仍适用《民事诉讼法》的规定，也就是矿业权人若超过诉讼时效提起行政诉讼，则丧失了胜诉权。

二十六、第二十六条规定的是行政协议不能仲裁，这与民事协议不同，需要引起矿业权人的注意。

第二十六条规定：“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。”只所以这样规定，是因为《仲裁法》规定了仲裁的范围，即受理商事主体之间的民事纠纷和商事主体与投资国之间的投资纠纷。行政协议具有行政性质，不在仲裁受案范围之内，因此，矿业权人在签订行政协议时，切勿签订仲裁条款，否则会被认定仲裁条款无效。

二十七、第二十七条规定的是程序法和实体法的适用，矿业权人在提起行政诉讼过程中应当把握行政协议诉讼的法律适用原则。

第二十七条一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”该款规定优先适用行政诉讼法，行政诉讼法没有规定的，是参照而非应当适用民事诉讼法。

第二十七条二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”该款规定可以参照实用民事实体法，此款与前款并不一致，希望引起矿业权人的注意。

二十八、第二十八规定的是本规定适用的时间节点，将2015年5月1日作为适用本规定的节点，是因为修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日起实施，矿业权人所签行政协议若在2015年5月1日之前，则不适用本规定。

第二十八条一款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”《行政诉讼法》于2014年11月1日修改，于2015年5月1日实施，因此，修改后的行政诉讼法实施之后签订的行政协议，应当适用修改的行政诉讼法和本规定。

第二十八条二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”修改后的行政诉讼法实施之前签订的行政协议，适用原来的规定，遵循的是法无明文规定不溯及既往原则。

二十九、第二十九条规定的是施行的日期，值得矿业权人注意的是，2020年1月1日以后起诉的，才适用本规定。

第二十九条规定：“本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。”值得矿业权人注意的是，如果在2010年1月1日之前起诉，还不能适用本规定。

附一：3年24稿！行政协议司法解释出台听最高法庭长给你解释

http://news.cctv.com/2019/12/11/ARTIHC2dXsfwuG4YyeyAV5IY191211.shtml

　央视网消息：12月10日上午，最高人民法院发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。这部司法解释历时三年的调研和征求意见，先后共计24稿。以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的行为将要承担法律责任。

　　历时三年24稿行政协议司法解释出台

　　行政协议司法解释全文共29条。明确了行政协议的定义和范围、行政协议诉讼主体资格、坚持行政协议诉讼的全面管辖原则等七个方面的内容。据介绍，此次司法解释也是行政审判领域征求意见范围最广的一次。

　　最高人民法院行政审判庭庭长 黄永维：从2016年开始，最高人民法院正式启动行政协议司法解释的起草工作。征求了国家发改委、财政部等30余个部委的意见建议；先后在浙江、江西、北京等地开展了十余次调研活动，多次听取民法学界和行政法学界专家教授的意见建议。前后形成了司法解释稿共计24稿。本次司法解释征求意见是行政审判领域范围最广泛的一次。

　　以“政府换届”等理由违约侵权将担责

　　此次司法解释还着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，确保行政机关认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同。

　　最高人民法院行政审判庭庭长 黄永维：确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任；确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿，推动责任政府、诚信政府建设落到实处。

　　国有自然资源领域政府不履约等乱象将被遏制

　　到底哪些协议属于行政协议，怎样才能切实保证行政协议当事人的合法权益，这次的司法解释也有了明确规定。

　　此次司法解释明确规定了行政协议的范围。矿业权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议的范围界定为法院审判提供有力依据。

　　最高人民法院行政审判庭庭长 黄永维：通过对国有自然资源使用权出让协议的审理，将有效解决过去一段时间，国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象；通过对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益；通过对政府与社会资本合作协议的审理，将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感。

　　“民告官”人民法院应当依法受理

　　此次司法解释还明确了行政机关的被告资格。基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　最高人民法院行政审判庭庭长 黄永维：人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

　　行政机关依法行使行政职权造成损害需赔偿

　　为了便于当事人提起行政协议诉讼，此次司法解释根据行政诉讼法的规定，明确行政协议诉讼的具体种类。确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

　　行政协议诉讼主要类型包括：

　　请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；

　　请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；

　　请求判决确认行政协议的效力；

　　请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；

　　请求判决撤销、解除行政协议；

　　请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型。

　　司法解释还明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。对于合法的行政行为造成损害的，行政机关应当依法补偿。

最高人民法院行政审判庭庭长黄永维：司法解释规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

附二：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号

http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/04879660c0bb466f86cb2001a9a1c950.shtml

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019年11月12日由最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，现予公布，自2020年1月1日起施行。

最高人民法院

2019年11月27日

（2019年11月12日最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，自2020年1月1日起施行）

为依法公正、及时审理行政协议案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定，结合行政审判工作实际，制定本规定。

第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）政府特许经营协议；

（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；

（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；

（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；

（六）其他行政协议。

第三条因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议；

（二）行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议。

第四条因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

第五条下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；

（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；

（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。

第六条人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

第七条当事人书面协议约定选择被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖的，人民法院从其约定，但违反级别管辖和专属管辖的除外。

第八条公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

第九条在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：

（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；

（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；

（三）请求判决确认行政协议的效力；

（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；

（五）请求判决撤销、解除行政协议；

（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；

（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

第十条被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。

原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。

对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

第十一条人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

第十三条法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。

行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

第十四条原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。

因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

第十七条原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

第十八条当事人依据民事法律规范的规定行使履行抗辩权的，人民法院应予支持。

第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。

第二十条被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

第二十一条被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

第二十二条原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

第二十三条人民法院审理行政协议案件，可以依法进行调解。

人民法院进行调解时，应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

第二十四条公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

第二十五条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。

第二十六条行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效，但法律、行政法规或者我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。

第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。

人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

第二十八条  2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。

2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

第二十九条本规定自2020年1月1日起施行。最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。