2017年7月1日，财政部和原国土资源部共同制定的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综【2017】35号）(下称35号文)开始实施，35号文作为我国矿产资源权益金制度改革进程中出台的一个规范性文件，在实施过程中出现了一系列问题，使中国矿业遭遇了因政策引起的诸多困难，引起了各界的一致关注，废止35号文的呼声越来越高。

2019年8月6日，山东省率先发布《山东省财政厅山东省自然资源厅关于调整山东省矿业权出让收益征收管理政策的通知》鲁财综〔2019〕34号（下称34号新政），笔者第一时间转发，引起矿业界的热议。

2014年1月，中共中央总书记习近平在中央深改组第一次会议上指出：对改革进程中已经出现和可能出现的问题，困难要一个一个克服，问题要一个一个解决，既敢于出招又善于应招，做到蹄疾而步稳。

笔者认为，目前我国矿业出现的问题不应回避，应当解决；我国矿业遇到的困难不应无视，应当克服。在35号文没有废止、撤销或修改的前提下，山东省率先颁布34号新政本身就值得点赞；34号新政没有对35号文作出实质性突破应当予以理解；财政部和自然资源部作为35号文的联合制定者，有义务对35号文进行立法后评估，应当尽快废止35号文。

正文

一、山东省率先颁布34号新政。

2019年8月6日 17时11分，山东省财政厅官网发布34号新政。

http://czt.shandong.gov.cn/art/2019/8/6/art_10563_6887295.html

各市财政局、自然资源主管部门，省财政直接管理县（市）财政局：

根据《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》(国发〔2017〕29号)和《财政部 国土资源部关于印发〈矿业权出让收益征收管理暂行办法〉的通知》(财综〔2017〕35号)等有关规定，经省政府同意，对我省矿业权出让收益征收管理政策进行调整。现将有关事项通知如下：

一、降低一次性缴纳标准。矿业权出让收益按出让金额征收。探矿权出让收益在500万元（含）以下的，原则上一次性征收。采矿权出让收益按照矿山生产建设规模类型确定一次性缴纳标准，建设规模为大型且出让收益在3000万元（含）以下的、建设规模为中型且出让收益在2000万元（含）以下的、建设规模为小型且出让收益在1000万元（含）以下的，原则上一次性征收。矿山生产建设规模类型按照《国土资源部关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》（国土资发〔2004〕208号）有关规定确定。

二、完善分期缴纳政策。探矿权、采矿权出让收益高于一次性缴纳标准的，可一次性缴纳，也可按矿业权出让合同约定或自然资源主管部门批准的分期方式缴纳。具体如下：

（一）探矿权人在取得勘查许可证前，首次缴纳比例为探矿权出让收益的20%且不少于500万元，剩余部分在转为采矿权后，在采矿权有效期内，按照规定的采矿权出让收益分期缴纳年限缴纳。

（二）采矿权人在取得采矿许可证前，首次缴纳比例为采矿权出让收益的20%且不少于采矿权一次性缴纳标准，剩余部分可在采矿权有效期内分期缴纳。分期缴纳年限按照矿山生产建设规模类型确定：建设规模为大型的最长不超过15年，建设规模为中型的最长不超过10年，建设规模为小型的最长不超过5年；分期缴纳年限不得超过矿山剩余服务年限。

三、规范办理矿业权登记手续。矿业权人按规定缴纳矿业权出让收益后，方可办理矿业权变更、延续等行政审批手续。对尚未完成矿业权出让收益评估的，可先依据矿业权市场基准价估算结果，按规定预缴纳矿业权出让收益。

本通知自印发之日起施行，《山东省财政厅 山东省国土资源厅关于加强我省矿业权出让收益征收管理工作的通知》（鲁财综〔2018〕27号）中与本通知规定不一致的，以本通知为准。

山东省财政厅  山东省自然资源厅

2019年7月30日

    这是自2018年各省、市、自治区陆续出台矿业权出让收益征收管理政策和矿业权出让收益市场基准价以来，第一个对政策进行调整的省份，山东省财政厅和自然资源厅这种知错就改的行为，值得点赞。

二、新闻头条解读34号新政为“两降、一延、一规范”。

2019年8月9日17时23分，山东财政搜狐号发布《【头条】“两降、一延、一规范”丨山东调整矿业权出让收益征管政策》:

http://www.sohu.com/a/332658714_99958888

近日，山东省财政厅会同省自然资源厅在深入调研的基础上，优化完善了矿业权出让收益征管政策，从“两降、一延、一规范”入手，为全省矿山企业松绑减压降负，助推矿山企业高质量发展。

“两降”

即降低矿业权出让收益一次性缴纳标准和首期缴纳比例。为减少矿山企业探矿采矿初期的资金占用，减轻企业融资压力，增强企业抗风险能力，将探矿权一次性缴纳标准由1000万元（含）以下降低为500万元（含）以下；将采矿权一次性缴纳标准由1亿元（含）以下，降低为按照矿山生产建设规模类型确定，建设规模为大型的3000万元（含）以下，建设规模为中型的2000万元（含）以下，建设规模为小型的1000万元（含）以下。对于分期缴纳的，首期缴纳比例由不低于30%降至20%，且不少于探矿权、采矿权一次性缴纳标准。初步测算，该项政策可为即将发证的11家矿山企业减轻负担2.4亿元。

“一延”

即延长矿业权出让收益缴纳年限。将采矿权出让收益分期缴纳年限，由原来的不超过3年，调整为根据矿山生产建设规模类型，分别确定为不超过15年、10年、5年，实现了矿业权出让收益征收与矿山生产建设规模、服务年限、收益水平等更好地匹配，减轻企业年度缴纳压力，支持企业高质量发展。

“一规范”

即规范矿业权出让相关手续办理规定。明确矿山企业按规定缴纳矿业权出让收益后，方可办理矿业权变更、延续等手续。对尚未完成矿业权出让收益评估的，可先依据矿业权市场基准价估算结果，按规定预缴纳矿业权出让收益，进一步加强了矿业权出让收益征收管理，充分体现了矿业权国家所有者权益，营造公平竞争的矿业市场环境。

三、34号新政仅有量变没有质变，无法解决35号文实施以来引发的实质问题和实际困难。

上述新闻头条一针见血的道出了34号文的核心内容为：“两降、一延、一规范”。

“两降”即降低矿业权出让收益一次性缴纳标准和首期缴纳比例。也就是探矿权阶段虽然探矿权人只有投入并无收益，但山东新政仍需探矿权人缴纳探矿权出让收益；采矿权阶段虽然采矿权人在生产出矿产品之前需巨资投入亦无收益，但山东新政仍需采矿权人在生产出矿产品之前缴纳采矿权出让收益。可见，山东“两降”新政只有量变没有质变，无法解决35号文出台之后探矿积极性急剧下降问题、探矿权人无力探转采问题、采矿权人无力新增储量问题。山东“两降”新政虽然比山东省财政厅、山东省原国土资源厅出台的《关于加强我省矿业权出让收益征收管理工作的通知》（鲁财政【2018】27号）有所进步，但并未实现国家让中国矿业高质量有序发展的初心。预计短期内部分山东矿企会顶着巨大财务压力按山东新政执行；但长久来看，探矿积极性仍被扼制，上有政策下有对策将成为矿企的无奈选择，大矿小采、弃贫采富、瞒报储量和矿种、以探代采等行为将不断出现，矿产品实缴税款将步入下跌趋势。

“一延”即延长矿业权出让收益缴纳年限。山东“一延”新政仍是量变没有质变，即，将三年缴清矿业权出让收益延长到最长十五年缴清。仍未借鉴发达矿业国家在生产环节逐年征收权益金的成熟经验，仍未解决矿业权出让收益评估中将企业出资作为国家出资不予扣除反倒重复计算问题，仍未对矿业权出让收益基准率如何确定和如何适用予以规定。山东“一延”新政看似给矿企减负，实则并没有改变矿企面临生存困境的现状。因为35号文已经执行超过两年，探转采和新增储量的矿企一直在观望，期间的财务成本大多已经让矿企不堪重负，若矿政不发生质变，即使延长矿业权出让收益的缴纳年限，面临困境的矿企仍无力融资、无力开采，虽延长了矿企寿命，但生不如死，只能眼睁睁看着国际矿业巨头获取暴利。

“一规范”即规范矿业权出让相关手续办理规定。明确矿山企业按规定缴纳矿业权出让收益后，方可办理矿业权变更、延续等手续。对尚未完成矿业权出让收益评估的，可先依据矿业权市场基准价估算结果，按规定预缴纳矿业权出让收益。也就是山东“一规范”新政仍未超脱35号文先交钱后办证的理念，仍未超脱矿业权出让收益评估将矿企出资视为国家出资不予扣除反倒重复计算的评估理念，规定预缴矿业权出让收益仅是权益之计，并未改变基准价与评估价不接地气的现状。矿企探明储量已经筋疲力尽、苦盼35号文废止已经耗尽精神，山东的“一规范”新政仍在强调先交钱后办证，而不是先办证后交钱，显然，短期内肯定有部分矿企竭力筹资办证，但长期来看，多数矿企恐无力筹资。办不了证便融不到资，所以，若新政不发生质的改变，无力交钱的矿企仍是温水煮青蛙死路一条。

四、35号文有害无利，各界要求废止35号文的呼声越来越大。

自35文2017年7月1日开始实施以来，各地在矿业权出让收益征收方面的规定五花八门，问题多多，致使我国探矿积极性急速下降、探矿权人无力探转采、采矿权人新增储量无力转采，导致我国新增矿业产能断崖式下跌，矿业企业和行政机关叫苦连天，国家长期巨资培养起来的地勘队伍生存堪忧，我国矿业从业人数从2016年的1100万人逐年递减了300多万人，民间呼吁、两会议案、协会谏言、院士上书、智库研究、内参采访等等，各界各种声音纷纷要求废止35文。

笔者作为矿业权出让收益制度的深入研究者，多次参与国家智库的调研、不断应邀参加各种座谈、深入矿山了解矿企疾苦、长期与各类专家沟通交流，通过大量的实例印证35号文对中国矿业有害无利，若不尽快废止或撤销35号文，将会断送掉我国矿业的高质量发展机会，在矿业走出去没有实质性进展和矿业走出去未站稳脚跟的情况下，我国矿业再不调整，不但被动地让国际矿业巨头一次次的薅羊毛，让我国矿产资源安全失去保障，而且还将直接危及我国经济安全。为此，笔者积极参与矿业权出让收益课题研究，不断发文呼吁，极力主张废止35号文。

五、自然资源部主动调研和试图改变35号文的行为值得肯定和点赞。

自然资源部在废止35号文的各种呼声不断高涨的情况下，各司、局、处、室、中心等已经由2019年3月之前的不为所动转变为自2019年5月起主动密集调研；2019年7月，自然资源部陆昊部长更是点将总工程师程利伟亲自深入各类协会、各地行政机关、各类矿企调研，寻求解决路径。自然资源部这种发现问题主动调研、试图改变的行为，值得肯定和点赞。

六、山东省颁布34号新政是一种担当，应当点赞。

35号文作为部级规范性文件，是由财政部和原国土资源部共同制定的，因此，35号文应当由原国土资源部的行政职能继受者自然资源部和财政部共同决定是否废止或修改，或由国务院决定撤销。在35号文没有废止、撤销、修改之前，35号文在全国范围内具有普遍适用性，各地无权变通或停止执行，因此，从这一角度说，山东省率先制定矿业权出让收益新政这一行为本身就是一种担当，34号新政的发布实施，必然给其他省、市、自治区带来示范，必然触动财政部和自然资源部有所作为，仅此一点，就应当为山东省点赞。

七、34号新政没有突破35号文是山东省的无奈之举，应当理解。

34号新政公布后，有人认为没有解决根本问题，有人认为根子在财政部自然资源部无法单方改变，有人认为是温水煮青蛙，有人认为是山东在主题教育后自我检视的结果，有人认为原国土资源部有关司局在与财政部共同起草过程中有不可推卸的责任，有人认为唯以改过为能不以无过为责，有人认为表面减少了部分阵痛但实质没有改且有进一步做实之势，有人认为不忘初心牢记使命方能实事求是，有人认为矿业权出让政策迎来重大利好，有人认为头痛医脚不去病根无济于事，甚至有的微信公众号大量引用笔者的文章内容进行比较。

笔者2019年3月曾跟随课题组到山东调研，后来又在2019年5月邀请山东知名矿企到国家智库座谈，当时山东的行政官员和矿企负责人对35号文给中国矿业带来的负面影响如数家珍，但他们无能为力。笔者认为，由于35号文没有废止、撤销或修改，山东省无权悖离35号文，因此，山东矿业权出让收益新政只能在权利范围内适当微调，没有对35号文作出实质上的突破，是无奈之举，应当理解。

八、财政部针对35号文至今没有任何官方声音。

35号文是财政部和原国土资源部共同制定的规范性文件，且财政部是主导单位，根据法律规定，没有财政部的同意，自然资源部无权单方废止或修改35号文，只有财政部和自然资源部一致同意，才能废止或修改35号文。

35号文实施之后，中国黄金协会、中国矿业联合会、部分国有矿企、新闻媒体和各界人士先后分别向自然资源部和财政部反映和了解情况，但时至今日，始终未听到财政部针对35号文的官方声音。

九、财政部和自然资源部应当主动立法后评估，应当尽快废止35号文。

中共中央办公厅、国务院办公厅中办发【2012】14号《党政机关公文处理工作条例》第三十三条规定：”公文的撤销和废止，由发文机关、上级机关或者权力机关根据职权范围和有关法律法规决定。公文撤销的，视为自始无效；公文被废止的，视为自废止之日起无效”。

国务院令第322号《规章制定程序条例》第三十七条规定：”国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，应当根据全面深化改革、经济社会发展需要以及上位法规定，及时组织开展规章清理工作。对不适应全面深化改革和经济社会发展要求、不符合上位法规定的规章，应当及时修改或废止“。第三十八条规定：“国务院部门，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以组织对有关规章或者规章中的有关规定进行立法后评估，并把评估结果作为修改、废止有关规章的重要参考”。第三十九条规定：”规章的修改、废止程序适用本条例的有关规定”。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发【2018】37号）已于2018年5月31日公布实施，该通知第三条规定：“要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改，不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。

国务院令第713号《重大行政决策程序暂行条例》将于2019年9月1日实施，财政部和自然资源部应当依据该条例第三十六条的规定组织决策后评估，并依据该条例第三十七条的规定由两部部长决定中止执行35号文。

通过上述法律规定可以看出，35号文的立法后评估和中止、修改、废止应当由财政部和自然资源部共同决定，35号文的撤销应当由国务院决定，因此财政部和自然资源部有义务对35号文进行立法后评估，应当马上中止35号文的实施，尽早废止35号文，避免给中国矿业和中国经济造成更大的损害。

习近平总书记强调：“切实做到人民有所呼、改革有所应”，现在人民的呼声正紧，财政部和自然资源部这时主动纠偏，回应人民的呼声废止35号文，让我国矿业尽快高质量有序发展，才是真正的不忘初心、牢记使命。